Зміст інституту права повного господарського відання і права оперативного управління

   Відповідно до ст. 4 Закону України "Про власність" власник на свій розсуд володіє, користується і розпоряджається належним йому майном. Він може використовувати майно для здійснення господарської та іншої, не забороненої законом діяльності, зокрема передавати його безоплатно або за плату у володіння і користування іншим особам. Наведена норма, безперечно, стосується і держави як суб'єкта права власності. Отже, держава для здійснення своїх господарсько-економічних функцій якраз і використовує інститут права повного господарського відання та оперативного управління, створюючи для цього господарюючі та інші суб'єкти зі статусом юридичної особи, яким встановлює певний обсяг повноважень.
   Обсяг повноважень державного підприємства та державної установи щодо державного майна у будь-якому разі має бути тією чи іншою мірою меншим ніж у держави-власника, адже встановлення державному підприємству (установі) обсягу повноважень, адекватного обсягу повноважень, належних державі як власнику, фактично означало б втрату державою контролю за своєю власністю, а можливо і втрату самого права власності на ввірене підприємству (установі) майно. Водночас державні юридичні особи не змогли б здійснювати підприємницьку та іншу діяльність, не маючи певної майнової самостійності, адже відповідно до ст. 23 ЦК України юридичними особами визнаються організації, які володіють відокремленим майном, можуть від свого імені набувати майнових і особистих немайнових прав і нести обов'язки, бути позивачами і відповідачами в суді, арбітражі або в третейському суді, Тому інститут оперативного управління якраз і покликаний забезпечити державним юридичним особам необхідну відокремленість майна, а відтак і їх достатню цивільну правоздатність. Наявність достатньої майнової самостійності є обов'язковою умовою здійснення підприємницької діяльності будь-яким суб'єктом підприємництва. Майнова самостійність необхідна також і тим юридичним особам, які безпосередньо не є суб'єктами підприємництва, а вступають у цивільно-правові відносини для забезпечення виконання соціально-культурних, управлінських та інших завдань (наприклад, навчальним закладам, лікувальним установам, міністерствам та іншим державним відомствам). Оскільки у державних підприємств як суб'єктів підприємництва та у державних установ діяльність яких не є підприємницькою, статутні цілі і завдання різні, то держава відповідно встановлює їм різний правовий і майновий статус та різний обсяг майнових повноважень.
   У юридичній літературі виділялося дві основні форми правового режиму майна суб'єктів підприємництва, які забезпечують підприємницьку діяльність, а саме: право власності і обмежені права на чуже майно (оренда майна, повне господарське відання і за певних умов право оперативного управління)2. Нині в Україні формуються й інші форми правового режиму майна, на основі якого суб'єкти підприємництва здійснюють свою статутну діяльність. Насамперед йдеться про використання майна на підставі довірчого управління.
   Державні юридичні особи здійснюють підприємницьку діяльність набуваючи, як правило, організаційно-правові форми підприємництва того чи іншого виду. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про підприємства в Україні" підприємство — це самостійний господарюючий статутний суб'єкт, який має права юридичної особи та здійснює виробничу, науково-дослідну і комерційну діяльність з метою одержання відповідного прибутку (доходу). Перелічені ознаки підприємств у цілому притаманні і державним підприємствам. Однак коло організаційно-правових форм державних підприємств досить обмежене.
   За Законом України "Про підприємства в Україні" відповідно до існуючих форм власності нині можуть діяти підприємства таких видів:
   — приватне підприємство, засноване на власності фізичної особи;
   — колективне підприємство засноване на власності трудового колективу підприємства;
   — господарське товариство;
   — підприємство, засноване на власності об'єднання громадян;
   — комунальне підприємство, засноване на власності відповідної територіальної громади;
   — державне підприємство, засноване на державній власності, в тому числі казенне підприємство.
   Підприємство створюється згідно із рішенням власника (власників) майна чи уповноваженого ним (ними) органу підприємства-засновника, організації або за рішенням трудового колективу у випадках і порядку, передбачених законодавством України (ст. 5 Закону України "Про підприємства в Україні"). Державні підприємства можуть створюватися на підставі рішень органів, уповноважених державою. Відповідно до Декрету Кабінету Міністрів України "Про управління майном, що є у загальнодержавній власності" від 26 грудня 1992 p., приймати рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію підприємств, установ та організацій, заснованих на загальнодержавній власності, мають право міністерства та інші підвідомчі Кабінету Міністрів органи державної виконавчої влади. Вони ж затверджують статути державних підприємств.
   До Закону України "Про підприємства в Україні" були внесені зміни, які передбачили так звані казенні підприємства, визначили особливості створення, ліквідації, реорганізації, управління та діяльності казенного підприємства. Оскільки ці особливості є досить істотними, то їхній правовий статус буде висвітлено окремо.
   У юридичній літературі управлінські відносини, що виникають з приводу державної власності, відносять до адміністративно-правових. На наш погляд, рішення міністерства чи іншого органу виконавчої влади про створення державного підприємства не можна визнати однозначно адміністративно-правовим актом. За своєю формою таке рішення, викладене у наказі міністерства чи іншого органу виконавчої влади, дійсно містить зовнішні ознаки адміністративного акта. Однак по своїй суті це рішення є ні чим іншим, як волевиявленням держави на здійснення правомочностей власника через уповноважені органи шляхом створення господарюючого суб'єкта з правами юридичної особи. На користь цього висновку свідчить і той факт, що треба було б застосовувати аналогічний підхід і до тих рішень про створення підприємства, які приймаються недержавною юридичною особою (власником) або на підставі установчого договору кількох власників. Проте у цих випадках рішення про створення підприємства є звичайним способом здійснення правомочностей власника, тобто за своїм юридичним змістом це рішення буде цивільно-правовим актом.
   Державне підприємство, засноване уповноваженим державним органом, вважається створеним і набуває прав юридичної особи з дня його державної реєстрації, вчиненої відповідно до Закону України "Про підприємництво" (ст. 6 Закону України "Про підприємства в Україні"). З цього моменту державне підприємство набуває можливості здійснювати правомочності повного господарського відання, передбачені ст. 37. Закону України "Про власність"2. Відповідно до цієї статті; здійснюючи право повного господарського відання, підприємство володіє, користується та розпоряджається зазначеним майном, вчиняючи щодо нього будь-які дії, які не суперечать закону та меті діяльності підприємства. При цьому до права повного господарського відання застосовуються правила про право власності, якщо інше не встановлено законодавчими актами України.
   За державними казенними підприємствами майно закріплюється на праві оперативного управління.
   У ст. 37 Закону України "Про власність" не перелічуються конкретні дії, які може вчиняти державне підприємство і які становлять зміст права повного господарського відання. Безперечно, це дії з ефективного використання державного майна, його збереження, зі збільшення виробництва продукції і товарів та надання послуг, з розширення асортименту виготовлюваних продукції і товарів, зі забезпечення працівників роботою, заробітною платою та безпечними умовами праці, зі створення соціальної інфраструктури та ін. Всі ці дії охоплюються правомочностями володіння, користування і розпорядження, які належать державі як власнику і делеговані нею державним підприємствам. Тому є всі підстави погордитися з С. М. Корнєєвим у тому, що ці правомочності є настільки широким поняттям, що якщо їх взяти в сукупності, ними можна охопити будь-які дії, які побажає здійснити власник з річчю.
   Звичайно, право повного господарського відання не може бути адекватним праву державної власності, оскільки держава має право обмежити державне підприємство в деяких його повноваженнях щодо розпорядження державним майном. Інша справа, чи виправданими є ті чи інші обмеження. Головне, щоб вони не вступали в суперечність зі статутними цілями і не перешкоджали їх здійсненню.
   Законодавство початку 90-х pp. містило досить значну кількість обмежень обсягу повноважень державних підприємств. Так, державний орган, уповноважений управляти державним майном, набував права без згоди підприємств здійснювати їх реорганізацію та ліквідацію (ст. 33 Закону України" Про власність"). Однак, якщо державний орган прийняв таке рішення, то трудовий колектив має право вимагати передачі підприємства в оренду або перетворення його на інше підприємство, засноване на колективній власності.
   У п. 6 ст. 10 Закону України "Про підприємства в Україні" (у первісній редакції) містилася норма про те, що безоплатна передача і надання підприємствами матеріальних цінностей громадянам здійснюються з дозволу власника або уповноваженого ним органу, крім випадків, передбачених законодавством УРСР. Але таке обмеження стосувалося підприємств усіх форм власності.
   Фактично державні підприємства були зрівняні в своєму майновому статусі з підприємствами інших форм власності. Відсутність чітко визначених законодавцем обсягу повноважень державних підприємств призвело згодом до багатьох небажаних негативних наслідків у їх діяльності. Зокрема, керівники деяких підприємств, зловживаючи своїм посадовим становищем, за безцінь стали відчужувати державне майно. Масового поширення набули процеси заснування державними підприємствами інших суб'єктів підприємництва, створення малих підприємств і кооперативів, до яких передавалися значні грошові кошти, цінне обладнання й устаткування, внаслідок чого саме державне підприємство зазнавало збитків. Переважна частина новостворених малих підприємств фактично паразитувала за рахунок державних підприємств, виступаючи лише посередниками у реалізації їх продукції.
   Хоч і зі значним запізненням, але поступово в країні почали вживати заходів щодо усунення негативних явищ у діяльності державних підприємств.
   Так, Законом України від 7 липня 1992 р. п. 3 ст. 10 Закону України "Про підприємства в Україні" було доповнено абзацом такого змісту: "Відчуження від держави засобів виробництва, що є державною власністю і закріплені за державним підприємством, здійснюється виключно на конкурентних засадах (через біржі, за конкурсом, на аукціонах) у порядку, що визначається Фондом державного майна України. Одержані в результаті відчуження зазначеного майна кошти направляються виключно на інвестиції.
   В умовах перехідного періоду від планової економіки до ринкових засад господарювання запровадження цієї норми слід визнати виправданим заходом. Однак вона не давала чіткої відповіді на те, чи поширюється її дія на майно, закріплене за комунальними підприємствами. Невизначеним залишився порядок відчуження державного майна, не закріпленого за державними підприємствами чи установами.
   Наступним кроком були заходи, передбачені Декретом Кабінету Міністрів України "Про впорядкування діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, створених за участю державних підприємств" від 31 грудня 1992 p. Декретом, зокрема, передбачалося, що державні підприємства не можуть бути засновниками підприємств будь-яких організаційних форм та видів, господарських товариств, кооперативів. Відповідно правонаступниками державних підприємств стосовно суб'єктів підприємницької діяльності, створених за їх участю, визнавалися органи, уповноважені управляти державним майном, та державні органи приватизації (щодо суб'єктів із змішаною формою власності).
   Водночас цим Декретом було зупинено дію п. 1 ст. 5 Закону України "Про підприємства в Україні" у частині права державних підприємств бути засновниками підприємств, частин 1 та 2 ст. З Закону України "Про господарські товариства" у частині права державних підприємств бути засновниками або учасниками господарських товариств. Дія Декрету не була поширена на створені за участю державних підприємств до набрання чинності Декретом банки, біржі, торгові доми, страхові компанії та підприємства з іноземними інвестиціями.
   Положення Декрету викликали неоднозначну оцінку, у зв'язку з чим Кабінет Міністрів України дав до нього роз'яснення, в яких, зокрема, зазначив, що під поняттям "державне підприємство" слід мати на увазі суб'єкти господарювання, основані на державній власності і на які поширюється дія Закону України "Про підприємства в Україні", і такими не є бюджетні організації та установи, банки тощо.
   Однак навіть роз'яснення Кабінету Міністрів не усунули всіх уразливих для тлумачення положень Декрету. Наприклад, можна дійти висновку, що Декрет дозволяє державним установам та організаціям, що перебувають на державному бюджеті, виступати засновниками чи учасниками інших підприємств та господарських товариств. Оскільки ж Декрет приймався у зв'язку з поширенням зловживань з державним майном державними підприємствами, то не можна виключати допущення подібних зловживань з боку державних установ та організацій. І як показала практика, державні установи та організації виявляли ініціативу щодо участі в господарських товариствах. Навіть Управління справами Верховної Ради України виступило за установчим договором від 27 вересня 1996 p. спільно з іноземними суб'єктами підприємництва співзасновником товариства з обмеженою відповідальністю "Перший український фондовий дім", до статутного фонду якого внесло будівлю, яка за своїм призначенням мала забезпечувати діяльність Верховної Ради України. Така участь Управління справами Верховної Ради України у створенні суб'єкта підприємництва є, на наш погляд, взагалі неприпустимою, адже відповідно до Конституції України Верховна Рада є органом законодавчої влади в Україні (ст. 75). Тому доцільно було б поширити дію Декрету від 31 грудня 1992 p. також на державні бюджетні установи (організації), за винятком тих, які уповноважені управляти державним майном.
   Крім того. Декретом Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 p. державним підприємствам, що є у загальнодержавній власності, заборонено безоплатну передачу майна громадянам, а Законом України від 5 липня 1995 p. державним, підприємствам заборонено виступати гарантами при наданні» суб'єктам підприємницької діяльності банківських кредитів.
   Існують також опосередковані обмеження здійснення правомочностей державними підприємствами. Так, відповідно до Закону України "Про оренду державного та комунального! майна"2 державні підприємства можуть бути орендодавцями. щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх струк турних підрозділів та нерухомого майна, що є загальнодержавною власністю, лише з дозволу Фонду державного майна, України, його регіональних відділень та представництв. Існують також особливості здійснення державними підприємствами повноважень щодо окремих видів майна, залежно від його належності до того чи іншого фонду (виробничі фонди, статутний фонд, резервний фонд, фонд охорони праці, фонді оплати праці та ін.). ? Наказом Фонду державного майна України від 7 серпня; 1995 p. затверджено Положення про порядок відчуження засобів виробництва, що є державною власністю. Це Положення було поширене лише на окремі інвентарні об'єкти, що є засобами виробництва і належать до основних фондів, і не поширюється на цілісні майнові комплекси підприємств, їх структурні підрозділи та незавершене капітальне будівництво, відчуження яких відбувається шляхом приватизації. Положенням визначено порядок відчуження (продажу, списання, передачі з балансу на баланс, обміну тощо). Зокрема, підприємство має право здійснити відчуження шляхом продажу загальнодержавного майна лише за наявності дозволу міністерств та відомств, уповноважених управляти загальнодержавним майном, якщо вартість основних фондів не перевищує суми, еквівалентної 100 розмірам установленого чинним законодавством неоподатковуваного мінімуму доходів на місяць та за наявності дозволу Фонду державного майна України (регіональних відділень), якщо вартість основних фондів перевищує суму, еквівалентну 100 розмірам неоподатковуваного мінімуму доходів на місяць на момент продажу.
   Можна дійти висновку, що в чинному законодавстві простежується стійка тенденція до розширення прямих та опосередкованих обмежень державних підприємств у здійсненні ними повноважень щодо закріпленого за ними державного майна на праві повного господарського відання, що є однією з причин неефективного господарювання в державному секторі економіки. Декретом Кабінету Міністрів України "Про управління майном, що є у загальнодержавній власності" міністерствам та іншим підвідомчим йому органам державної виконавчої влади заборонено пряме втручання в господарську діяльність підприємств, що є у загальнодержавній власності (п. 3). Проте така заборона ще не гарантує підприємствам господарської самостійності, адже в органів виконавчої влади існує достатньо "непрямих" способів впливу на діяльність державних підприємств.
   Другою правовою формою закріплення державного майна за юридичними особами є право оперативного управління. У правовому аспекті оперативне управління та повне господарське відання не мають істотних відмінностей. Однак зміст правомочностей в оперативному управлінні значно вужчий, ніж у господарському віданні. Відповідно до ст. 39 Закону України "Про власність" майно, що є державною власністю і закріплене за державною установою (організацією), яка перебуває на державному бюджеті, належить їй на праві оперативного управління. Державні установи (організації), що перебувають на державному бюджеті і можуть у випадках, передбачених законодавчими актами України, здійснювати господарську діяльність, мають право самостійно розпоряджатися доходами від такої діяльності і майном, придбаним за рахунок цих доходів (п. 2). Крім того, в п. З ст. 39 також зазначається, що державна установа (організація) відповідає за своїми зобов'язаннями коштами, що є в її розпорядженні, а при їх недостатності таку відповідальність несе власник. Безперечно, у такій редакції ст. 39 Закону України "Про власність" практично не встановлює меж здійснення правомочностей державною установою щодо ввіреного їй державного майна. З певністю можна лише стверджувати, що до права оперативного управління не застосовуються правила про право власності, як це застережено законодавцем щодо права повного господарського відання. Звідси можливий висновок, що державні установи можуть здійснювати щодо ввіреного їм державного майна не будь-які дії, не заборонені законом, а лише ті, які передбачені законодавчими актами та їх статутами (положеннями).
   Особливості правового статусу державних казенних підприємств. Нині правовий статус казенних підприємств визначений переважно Законом України "Про підприємства в Україні" (статті 2, 10, 37—39) та положеннями Типового статуту казенного підприємства, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 1998 p. № 9141. Так, майно, що перебуває у державній власності і закріплене за казенним підприємством, належить йому на праві оперативного управління. Здійснюючи право оперативного управління, казенне підприємство володіє та користується цим майном, а розпоряджається закріпленим за ним на праві оперативного», управління майном, що є у державній власності і належить до основних фондів підприємства, лише з дозволу органу, уповноваженого управляти відповідним майном (ст. 10).
   Створюються казенні підприємства за рішенням Кабінет Міністрів України шляхом перетворення державних підприємств, які не підлягають приватизації, на казенні підприємства. Таке рішення приймається, якщо підприємство проводить виробничу або іншу діяльність, яка відповідно до законодавства може здійснюватися тільки державним підприємством, або якщо головним споживачем продукції підприємства (більше як 50 відсотків) є держава, або якщо підприємство є суб'єктом природних монополій. За рішенням Кабінету Міністрів України здійснюється також ліквідація та реорганізація казенного підприємства.
   Органами управління казенними підприємствами є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, які, зокрема, призначають на посаду та звільняють з посади керівника казенного підприємства за погодженням з Кабінетом Міністрів України, затверджують статут казенного підприємства та зміни до нього, здійснюють контроль за додержанням статуту та використанням державного майна (ст.38).
   За загальним правилом, казенне підприємство відповідає за своїми зобов'язаннями у повному обсязі коштами та іншим майном, за винятком основних фондів. Лише у разі недостатності таких коштів та майна відповідальність за зобов'язаннями казенного підприємства несе власник, тобто держава (ст. 39). Отже, є підстави стверджувати, що правомочності оперативного управління у казенного підприємства значно обмежені порівняно з державними підприємствами, за якими державне майно закріплюється на праві повного господарського відання.
   Особливості правового статусу комунальних підприємств, установ та організацій. Відповідно до ст. 26 "Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
   Поки що в Україні немає законодавчого акта, який би визначав обсяг правомочностей комунальних підприємств, установ та організацій щодо закріпленого за ними на праві повного господарського відання та права оперативного управління комунального майна. У період, коли комунальна власність була різновидом державної власності, ці правомочності визначалися нормами, що стосувалися державних підприємств, установ та організацій. Тому нині, коли комунальна власність стала самостійною формою власності, конкретний зміст права повного господарського відання комунальних підприємств та права оперативного управління комунальних установ та організацій може визначатися їх статутами (положеннями), які затверджують відповідні органи місцевого самоврядування або інші уповноважені органи.