Функції парламенту

   Як найвищий представницький орган суспільних інтересів парламент виконує низку важливих функцій. До основних його функцій належать: представницька, владна, законотворча, контрольна (контроль над бюджетом і діяльністю уряду); установча (приймання конституції, участь у формуванні органів судової і виконавчої влади); гласності і легітимності.
   Представницька функція виявляється у вираженні диференціації суспільства за інтересами і зіставленні установок, які диктуються цими інтересами. Парламент покликаний розкривати конфлікти інтересів і знаходити можливі компроміси.
   Цю функцію парламент здійснює на основі демократичного виборчого права і демократичної системи виборів; здійснення цієї функції гарантується функціонуванням партій як організованої політичної сили, яка є виразником і посередником інтересів і волі виборців. Гарант реалізації представницької функції парламенту — демократична виборча система в сукупності з конкуренцією в умовах багатопартійності. Зміст і характер представництва інтересів у сучасному парламентаризмі відзначаються комплексністю і наявністю безлічі принципів. Найважливіші з них — партійне представництво, територіальне представництво, корпоративне представництво інтересів та етнічне представництво.
   Партійне представництво полягає в парламентському представництві різних суспільно-економічних альтернатив пропорційно тій підтримці, яку вони мають у суспільстві. Цей принцип може бути гарантований як в однопалатній, так і в двопалатній парламентській системі. Для реалізації інших принципів представництва — територіального, корпоративного й етнічного — необхідна система простого чи складного двопалатного парламенту. Проста двопалатна система має місце у випадку, коли поряд з палатою депутатів, яка виникла шляхом прямих виборів, членство в іншій палаті обумовлено єдиним (наприклад, генеалогічним) персональним принципом. Типові приклади тому — палата лордів, верхня палата, сенат і т. д. Друга палата може ґрунтуватися й на іншому єдиному принципі — територіальному, в інтересах пропорційного представництва окремих федерацій, провінцій тощо. Заснована на кількох принципах друга палата характеризується поєднанням персонального і територіального принципів одного з одним чи з якими-небудь іншими. Наприклад, з позиційним, відомчим, коли депутатами другої палати є також особи, які займають відповідне становище у сфері науки, культури чи релігії, але депутатство в даному випадку не персоніфіковано, не успадковується і не делегується, а просто обумовлено займаним становищем у суспільстві. Найпоширенішим є однопалатний парламент, що ґрунтується на прямих виборах і характеризується одним принципом, або ж так звана проста двопалатна парламентська система, при якій одна палата виникає внаслідок прямих виборів населення, а друга — на основі територіальної пропорційності.
   Функції влади парламент реалізує через прийняття політичних рішень. Він вибирає альтернативи суспільно-економічного і політичного розвитку суспільства в цілому і його основних підсистем, їхню структуру, політичний зміст.
   У сучасних політичних системах соціально-політичні альтернативи формулюються парламентськими партіями. Виборці віддають свої голоси відповідно до оцінки політичних альтернатив, відображених у їхніх програмах. Підтримують саме партії, участь яких у парламенті відображає волю виборців, легітимує стратегію і програму партій, які перемогли на виборах.
   Після перемоги на виборах і здобуття парламентської більшості політична програма партії (партій) трансформується в парламентські рішення. Ця трансформація відбувається в рамках специфічної процедури приймання рішень. Повсякденне функціонування й реалізація парламентської влади обумовлені цією процедурою, при якій одночасно поєднуються правова і професійна раціональність і доцільність прийнятих рішень, а також вимоги парламентської демократії.
   Правотворча, законодавча функція парламенту є однією з пріоритетних. Кінцевим наслідком діяльності парламенту є переважно створення якої-небудь правової норми. Законодавчі повноваження парламент здійснює відповідно до процедури, передбаченої регламентами палат. Першою стадією законодавчого процесу є внесення законопроекту. Парламент зобов´язаний прийняти законопроект до розгляду тільки за умови, що його внесла відповідно до встановлених правил особа чи орган, які володіють правом законодавчої ініціативи. Розрізняють такі види законодавчої ініціативи: 1) урядову ініціативу; 2) парламентську ініціативу; 3) народну ініціативу; 4) спеціальну ініціативу (внесення законопроекту органами, які зазначені в конституції). Найбільшу значущість мають урядова і парламентська ініціативи.
   Законодавчий процес поділяється на стадії, послідовність і зміст яких у різних країнах трохи відмінні. Початковою стадією законодавчого процесу є внесення законопроекту на розгляд у парламент. Зміст цієї стадії пов´язаний з правом законодавчої ініціативи, коло суб´єктів якої залежить від форми правління.
   У президентських республіках суб´єктами права законодавчої ініціативи визнаються лише окремі парламентарі, а колективну законодавчу ініціативу заборонено. Представники виконавчої влади також позбавлені права законодавчої ініціативи. Однак виконавча влада тут не відсторонена від законодавчого процесу. Зокрема, президент може діяти через довірених депутатів, які нібито здійснюватимуть власну ініціативу, або звертатися з посланнями до конгресу та зі спеціальними посланнями до голів палат. Послання мають на меті ознайомити парламентарів і громадськість з позицією глави держави щодо важливих політичних проблем, а спеціальні послання призначені для вияву законодавчої ініціативи з боку парламентських комітетів.
   У країнах з парламентською і мішаною формами правління суб´єктами законодавчої ініціативи визнаються окремі депутати парламенту і члени уряду, а подекуди (зокрема в країнах Бенілюксу) — глава держави. Урядові в цих країнах належить домінуюча роль у реалізації права законодавчої ініціативи. Він може вносити законопроекти безпосередньо або через депутатів, які становлять парламентську більшість. Законопроекти уряду визнаються пріоритетними під час розгляду в парламенті. Крім законодавчої ініціативи окремих депутатів у таких країнах, як Австрія, Іспанія, Німеччина і Японія, допускається колективне внесення законопроектів, під якими повинна стояти така кількість підписів депутатів, яка дорівнює кількості членів парламентських фракцій.
   У деяких країнах, зокрема в Австрії, Іспанії й Італії, існує народна законодавча ініціатива, яка означає, що парламент повинен розглянути законопроект, запропонований виборцями. Підставою для таких ініціатив є кількість виборців, яка змінюється залежно від кількості населення. Якщо, наприклад, в Італії потрібно п´ятдесят тисяч підписів, то в Іспанії — у десять разів більше. Однак народна законодавча ініціатива не поширюється на всі без винятку законопроекти.
   Суб´єктами законодавчої ініціативи можуть бути й окремі адміністративні одиниці (наприклад, у Швейцарії — кантони, в Італії — області).
   Процедура реалізації законопроекту тісно пов´язана з внутрішньою будовою представницьких органів. У двопалатних парламентах, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений до кожної з них. Така практика існує в законодавчих органах Австрії, Бельгії, Італії, США, Швейцарії і Японії. У країнах, де палати парламентів нерівноправні, законодавчий процес починається в нижніх палатах і стосується передусім законопроектів, які належать до бюджетної сфери.
   Робота над законопроектом у палаті починається з прийняття його до розгляду. Ініційований і розроблений законопроект передається в палату для реєстрації. Після цього керівний орган палати включає законопроект до порядку дня і поширює серед депутатів.
   Перша стадія розгляду законопроекту в парламенті називається першим читанням. На цій стадії загалом дебати щодо законопроекту не проводяться, і його доля залежить від керівного органу палати: вона може бути вирішена вже під час голосування щодо порядку дня.
   Наступна стадія законодавчого процесу — друге читання — передбачає обговорювання законопроекту. Дебати залежно від регламенту проводяться до (Велика Британія, Німеччина) або після (Італія, США, Франція) розгляду законопроекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Якщо законопроект подається до комісії після загальних дебатів, то вона діє згідно з концептуальною лінією палати, а якщо до обговорення, то сама комісія визначає зміст цього законопроекту.
   Якщо загальні дебати щодо законопроекту передують розглядові в комісіях, то він розглядається двічі: під час загального обговорення до передання в комісію і під час постатейного — після повернення з комісії. Інколи вводиться стадія третього читання, в процесі якої законопроект виноситься на голосування і приймається майже без обговорення.
   Прийнятий палатами (або однопалатним парламентом) законопроект повинен одержати санкцію глави держави, щоб стати законом. У конституційному праві зарубіжних країн (за винятком Швейцарії і Швеції) існує особлива стадія законодавчого процесу, яка називається промульгацією, — проголошенням прийнятого парламентом закону. Промульгація передбачає підписання законопроекту главою держави й урочисте проголошення його.
   Глава держави (президент або монарх) може промульгувати закон чи накласти на нього вето, після якого закон має бути розглянутий у парламенті повторно. Щоб подолати президентське вето, парламент повинен повторно проголосувати за законопроект простою більшістю або, в деяких країнах, двома третинами усього складу (США, Португалія).
   Кінцевим етапом законодавчого процесу є публікація закону, тобто офіційне доведення його до загального відома. З цією процедурою пов´язане набуття законом чинності, хоча іноді закон починає діяти відразу після промульгації.
   Одним із важливих повноважень парламенту є участь у формуванні уряду й судової влади. У країнах з парламентською і мішаною формами державного правління існує два способи формування уряду:
   1) парламент формує його з партії парламентської більшості або з коаліції партій (Велика Британія);
   2) глава держави призначає прем´єр-міністра за згодою парламенту і на пропозицію останнього — інших членів уряду (Італія, Франція, Греція).
   Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується в усіх президентських республіках. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього обмежена. Прикладом можуть бути США, де президент призначає членів уряду за згодою сенату.
   В англомовних країнах парламент наділений судовими повноваженнями. Наприклад, палата лордів у Великій Британії є водночас і найвищою апеляційною інстанцією і в окремих випадках виконує функцію суду першої інстанції. Вона може притягнути до судової відповідальності як своїх членів, так і сторонніх осіб за злочини, скоєні проти парламенту. Подібна практика існує в США, де кожна з палат може порушити судову справу проти особи, звинуваченої в неповазі до конгресу.
   У формуванні судових органів бере участь парламент разом з виконавчою владою. Так, у США членів верховного суду призначає президент за "порадою і згодою" сенату. У Франції членів верховного суду обирають самі палати із власного складу, а конституційну раду — орган конституційного контролю в складі дев´яти чоловік призначають порівно президент і голови палат парламенту. У Німеччині членів верховного суду призначає міністр юстиції разом зі спеціальною комісією з виборів суддів, до якої входять міністр юстиції і представники, обрані бундестагом. А конституційний суд обирають порівно бундестаг і бундесрат. В Італії одна третина конституційного суду обирається палатами парламенту, друга третина призначається президентом, останню третину призначає вища рада магістратури — орган управління загальними й адміністративними судами.
   У системі поділу влади поряд з наявністю механізмів гальмування і противаг парламент до того ж наділений певними повноваженнями: в одних випадках винятковими (притягання до відповідальності президента республіки), в інших — особливими (виражання недовіри урядові) або спеціальними (наприклад, позбавлення депутата права на недоторканність, відсторонення від обов´язків, інтерпеляція і т. ін.). Правомочності парламенту в царині контролю, звіту та притягання до відповідальності надзвичайно великі, але використовуються вони по суті як виняткові.
   Так, процедура вотуму недовіри урядові має різні аспекти. У Великій Британії пропозицію про вотум недовіри урядові (резолюція осуду) вносить опозиція. Якщо палата проголосує за цю пропозицію, то уряд повинен іти у відставку або запропонувати монархові розпустити парламент. Уряд може сам поставити питання про довіру до нього.
   В Італії кожна з палат приймає вмотивовану резолюцію про довіру або недовіру урядові на підставі поіменного голосування. Резолюція про недовіру повинна бути підписана не менше як однією десятою частиною постійного складу палати і поставлена на розгляд після закінчення триденного терміну з моменту внесення її.
   У Франції тільки нижня палата однією десятою частиною депутатів може винести резолюцію про недовіру урядові й проголосувати тільки через дві доби з часу винесення її.
   У Німеччині бундестаг може шляхом вотуму недовіри усунути з посади канцлера і тим самим змусити піти у відставку весь уряд. Однак при цьому бундестаг повинен вибрати зі свого складу наступника канцлера і звернутися до президента з проханням про відповідну кадрову зміну.
   Президент зобов´язаний задовольнити таке прохання тільки в тому разі, коли пропозицію самого канцлера про вотум довіри не підтримав бундестаг, в іншому разі він може розпустити бундестаг.
   Противагою вотумові недовіри урядові є право розпуску парламенту главою держави. Реалізація цього права залежить не тільки від конституційного права глави держави розпускати парламент, а й від реального співвідношення політичних сил у парламенті. Достроковий розпуск парламенту можливий за таких обставин:
   1) президент сам розпускає парламент (як у Росії та Франції);
   2) розпадається урядова коаліція;
   3) уряд партійної більшості зацікавлений у розпуску парламенту, маючи на меті зміцнити свої позиції завдяки перемозі правлячої партії на парламентських виборах.
   Позбавлення глави держави повноважень через процедуру імпічменту застосовується до найвищої посадової особи, якщо вона скоїть державний злочин. Ця процедура має різні форми в різних країнах.
   Так, у Великій Британії процес імпічменту відбувається в стінах парламенту: палата громад формулює звинувачення і порушує справу, а палата лордів виносить остаточне рішення.
   Американська процедура імпічменту трохи відрізняється від англійської: після винесення рішення сенату про позбавлення президента повноважень його може притягнути до кримінальної відповідальності звичайний суд.
   У Франції звинувачення президента або членів уряду виносять обидві палати, а саму справу розглядає верховний суд.
   В Австрії, Італії й Німеччині парламент звинувачує найвищих посадових осіб, а остаточне рішення виносить конституційний суд.
   Відносини між парламентом і судовою владою виявляються в тому, що, з одного боку, парламент може виконувати судові функції, а з іншого — брати участь у формуванні судової влади.
   Сучасний парламент — головний форум політичної гласності, її концентрований прояв. Парламент — це той інститут, де представники партій, незалежні депутати, уряд, депутати, які пропонують різні альтернативи рішення, парламентські фракції й комісії зобов´язані відкрито заявляти про свої позиції і наміри, професійно, політично аргументуючи і розвиваючи їх. Якщо цього не відбувається, то будь-якого депутата, будь-яку комісію чи фракцію (чи представника таких), будь-якого члена уряду можна змусити відкрито аргументувати свою позицію.
   Парламент як форум політичної гласності жадає від партій, уряду і депутатів відкритої політичної полеміки. Парламентське обмеження гласності на пленарних засіданнях і засіданнях комісії прийнятне тільки в надзвичайних випадках і суворо застережено визначеними умовами.
   Демократично обраний парламент, який здійснює свої функції — найважливіший інститут легітимації. Сучасний парламент як ціле, як організація і система інститутів здійснює свою легітимаційну функцію за допомогою юридично закріпленого і регульованого функціонування. Парламентська легітимація — це легітимація організації, інституту, а не окремої особи; ця функція належить не депутатові і не депутатам, а парламентові в цілому.
   З одного боку, парламентська легітимація — це наслідок демократичного обрання парламенту, демократизму його функціонування й гласності, з іншого боку, легітимаційний ефект парламенту поширюється на всю політичну систему, включаючи позапарламентські державні інститути.
   Як висновок з даного питання слід зазначити: влада парламенту — похідне від суверенітету народу на основі демократичних виборів. В інтересах виконання визначених функцій парламент наділяється легітимною владою; у системі поділу влади парламентська влада — відособлена від інших підсистем влади, але разом з тим змушена взаємодіяти з ними; влада парламенту — конституційна, нормативно гарантована влада; парламентська влада поєднана з виконанням визначених функцій. Вона має гарантований масштаб і характер, а самі функції об´єктивно обумовлюють як широту повноважень парламенту, так і їхні межі; парламентська влада і парламентаризм як специфічна структура і система влади є частиною партійної політичної системи, в умовах якої партії ведуть боротьбу одна з одною за владу в парламенті.
   Сутність сучасного парламентаризму вичерпується даними критеріями, всі інші існуючі характеристики — їхнє похідне. Це — парламентські вибори, внутрішнє функціонування парламенту, його структура, організаційна система, його зв´язок з іншими чинниками влади, статус депутата і т. ін.
   В Україні повноцінний розвиток парламенту і парламентаризму як системи представницьких органів влади став можливим із проголошенням незалежності та самостійності. Увесь попередній період за роки радянської влади Верховна Рада була сесійно діючим органом, а її повноваження в період між сесіями фактично належали таким органам, як Президія Верховної Ради та ЦК Компартії України, що унеможливлювало чіткий розподіл функцій законодавчих і виконавчих органів, дійсного представництва інтересів громадян.
   З прийняттям Конституції України у 1996 р. Верховна Рада набуває статусу постійно діючого органу, стає єдиним законодавчим органом держави, який створюється на основі обрання громадянами 450 депутатів.
   Повноваження Верховної Ради України визначені у ст. 85 Конституції, де утверджені відповідні законодавчі, бюджетно-фінансові, контрольні й кадрові повноваження (див. тему "Держава як основний інститут політичної системи").
   Усе розглянуте вище дає змогу дійти висновку, що сучасний парламент — це інститут влади, який має безліч функцій, особливу внутрішню й організаційну структуру.
   Конституційне визначання статусів парламенту і депутата, кола питань, які регулюються виключно законом, не розв´язали на даному етапі проблеми відставання українського парламентаризму від вимог сучасності. Це передусім стосується обмеження олігархічних привілеїв депутатів, які суперечать сучасній цивілізованій практиці парламентаризму:
   - бюджетні витрати на одного депутата (зарплата, витрати на референтів і технічно-комунікаційні та побутові послуги, відпочинок) перевищують середню зарплату більш як у 20 разів;
   - депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований, щодо нього не можуть застосовуватися заходи адміністративного впливу без згоди Верховної Ради;
   - не допускається огляд, обшук особистих речей, багажу, транспорту, житлового чи службового приміщення депутата;
   - депутатові після закінчення його повноважень надається попередня або рівноцінна робота, на період працевлаштування протягом одного або двох років виплачується депутатська зарплата;
   - у разі неможливості працевлаштування й наявності 20-річного стажу депутати одержують 50 відсотків депутатської зарплати;
   - протягом п´яти років після припинення своїх повноважень депутат без згоди парламенту не може бути звільнений з роботи;
   - незалежно від терміну перебування в законодавчому органі депутат одержує пенсію в розмірі 80 відсотків від депутатської зарплати, зберігає право на безплатне медичне обслуговування.
   Крім цього, депутати парламенту намагаються в змінах до закону про статус депутата закріпити право власності на службову квартиру, зарахування їх до кадрового резерву уряду. Такі привілеї стимулюють прихід до влади людей не соціоцентристської, а користолюбної орієнтації.
   Невирішеними залишаються й такі питання, як чітке визначення дисциплінарної відповідальності депутата перед парламентом; доступність для громадськості матеріалів про авторство законопроектів і голосування депутатського корпусу, участь депутатів у роботі комісій; удосконалення процедур законодавчого процесу, розмежування його стадій, обговорення законопроектів і голосування по них. Це призводить:
   - по-перше, до зміщення акцентів з роботи в комісіях на роботу в пленарних засіданнях;
   - по-друге, до того, що депутати безпосередньо не причетні до розроблення законопроектів, чим створюється можливість зміни концептуального змісту законопроектів;
   - по-третє, до послаблення фракційної відповідальності за якість законопроекту;
   - по-четверте, до голосування за себе і за своїх "однодумців";
   - по-п´яте, до посилення колективного тиску на позицію депутата в ситуаціях особливого емоційного піднесення під час парламентських дебатів.
   Залишаються не розробленими процедури врахування експертних оцінок, позицій лобістських груп під час обговорювання законопроекту.
   Крім цього, слід зауважити, що цивілізований рівень парламентаризму залежить не тільки від юридичних процедур, які регулюють цей процес, а передусім від зрілої соціальної структури і партійної системи, політичної культури еліти й електорату. У перехідних суспільствах парламенти здебільшого відображають усю складність і суперечливість суспільного стану, не завжди встигають за калейдоскопічною динамікою політичних подій і тому стають гальмом суспільних трансформацій як через свої олігархічні привілеї і нелегальне лобіювання інтересів економічно домінуючих груп, так і через популістське загравання з виборцями.