Парламент і парламентаризм: поняття й сутність

   Парламент (англ. parliament, від франц. parlement, від parler — говорити) — є найвищим представницьким органом держави й обирається населенням. На відміну від інших виборних представницьких органів (установчих зборів, конституційної асамблеї) парламент діє на постійній основі. Діяльність парламенту, його взаємодія з іншими вищими органами державної влади називається парламентаризмом. Парламентаризм — система державного керівництва суспільством, яка характеризується чітким розподілом законодавчих і виконавчих функцій за умови привілейованого положення законодавчого органу — парламенту — стосовно інших державних органів.
   Як вищий представницький орган влади парламент уперше був утворений в Англії в 13 ст. як орган станового представництва; реального значення набув після буржуазних революцій 17—18 ст. У сучасних умовах парламент як власне найменування для позначення представницької установи застосовується в більшості розвинутих країн.
   Парламентом офіційно називають найвищі представницькі органи майже в усіх англомовних країнах. У США й країнах Латинської Америки він називається конгресом, у Франції — національними зборами. У деяких країнах назву "парламент" замінено своїми національними правовими термінами. Так, у Данії парламент — це фолькетинг, в Ісландії — альтинг, у Норвегії — стортинг, у Швеції — риксдаг, в Ізраїлі — кнесет, у деяких країнах Сходу - меджліс, у Росії — Федеральні збори, а в Україні — Верховна Рада.
   Основними елементами внутрішньої організації палат парламенту є: 1) партійні об´єднання членів палат; 2) керівні органи палат; 3) парламентські комісії (комітети). У багатьох країнах існує регламент діяльності партійних об´єднань членів палат, установлюється партійний мінімум. Голова палати може бути як безпартійним (Велика Британія), так і партійним (від фракційної більшості). У керівні органи палат входять, крім голів, їхні заступники, секретарі й спостерігачі. Керівні органи палат формуються зазвичай на пропорційній основі.
   Для виконання своїх повноважень парламент утворює функційно-галузеві комітети та комісії, де розглядаються основні питання життєдіяльності суспільства, розробляються відповідні законопроекти.
   Парламентські комітети діляться на дві категорії: тимчасові і постійні. Тимчасові комітети, створені для розгляду якої-небудь справи, можуть ще мати назву спеціальних комісій. Партійний склад комітетів пропорційний партійному складові палат. При цьому голови комітетів працюють постійно, а члени комітетів — на тимчасовій основі. Голів комітетів вибирають, або ж члени комітетів стають головами, або їх призначають голови палат, виходячи з правил старшинства. Основна робота комітетів і комісій пов´язана із законотворчою діяльністю уряду.
   За структурою парламенти бувають однопалатні і двопалатні. Держави з федеративною формою державного устрою будують парламент на двопалатній основі.
   Двопалатність виникла спочатку як досягнення компромісу між різними соціальними силами в боротьбі за владу. У сучасних умовах двопалатність потрібна для того, щоб забезпечити рівновагу в парламенті з метою вдосконалити законодавчу діяльність, представляти інтереси суб´єктів федерації у федеративних державах та інтереси адміністративних одиниць — в унітарних, а також щоб зберегти історичні традиції своєї країни. Уперше двопалатність узаконено в Конституції США 1787 p.
   У сучасній Європі дванадцять країн мають однопалатний парламент. Серед країн Східної Європи двопалатність утверджено в Росії, Польщі, Румунії й Хорватії.
   Двопалатний парламент ділиться на верхню і нижню палати. Для верхніх палат універсальною назвою є "сенат". Цю назву, яку вперше було вжито в Конституції США, запозичено з історії Стародавнього Риму. Однак у деяких країнах, зокрема у Великій Британії й Японії, верхні палати називають відповідно палатою лордів і палатою радників.
   Для нижніх палат широко вживаною назвою є "палата депутатів". Низка нинішніх конституцій фіксують й інші назви палат: Національні збори (Франція), палата громад (Велика Британія, Канада), сейм (Польща). Відмінність між верхньою і нижньою палатами полягає в способі формування їх.
   Верхні палати формуються прямими виборами, непрямими виборами, призначенням і змішаним способом.
   У більшості країн верхні палати формуються прямими виборами. Представництво в них залежить не від загально-територіального принципу, а від наявності суб´єктів федерації, від яких обирається рівна кількість парламентаріїв. Так, у США обирають по два сенатори від штату, а у Венесуелі, Мексиці та Бразилії — по три.
   Прямі вибори верхніх і нижніх палат трохи різняться. Якщо депутати нижньої палати обираються за пропорційною, то депутати верхньої — за мажоритарною або за змішаною системою (існує й прецедент формування верхньої палати за соціально-корпоративним принципом). Так, у Бельгії виборчим пасивним правом наділено діючих і колишніх урядових та інших державних осіб, науковців, представників закладів вищої освіти, керівників підприємств, профспілок та економічних асоціацій.
   У деяких країнах існують непрямі, або багатоступеневі, вибори. Так, сенат парламенту Франції обирається спеціальними колегіями, які утворюються в департаментах. До складу кожної колегії входять депутати нижньої палати парламенту від департаменту, генеральні радники (члени департаментського органу самоврядування) і делегати від муніципальних органів. Непрямими виборами повністю формуються верхні палати парламентів таких країн, як Нідерланди, Австрія і, частково, Франція, Бельгія й Швейцарія.
   Формування верхніх палат шляхом призначання також має різні варіанти. Наприклад, члени бундестагу призначаються урядами земель зі свого складу, а в Канаді сенаторів призначає генерал-губернатор за рекомендацією прем´єр-міністра.
   У Великій Британії існує кілька способів невиборного формування палати лордів: передавання феодальних титулів (спадкові лорди); призначання королевою відставних політиків, які не мають права передавати свій титул у спадок; призначання королевою зі складу вищої судової інстанції (апеляційного суду) судових лордів; призначання королевою духовних лордів — вищих духовних ієрархів.
   Мішана система формування верхньої палати передбачає поєднання зазначених вище способів. Так, в Ірландії крім вибраних сенаторів прем´єр-міністр призначає ще одинадцять сенаторів, а в Італії президент призначає п´ять сенаторів. Крім того, сенатором можна бути за власним правом (в Італії — це колишній президент країни).
   Нижні палати в двопалатних парламентах і однопалатні парламенти завжди утворюються шляхом прямих виборів.
   Верхні палати відрізняються від нижніх за терміном повноважень (легіслатурою). Легіслатура верхніх палат триваліша. У конгресі США члени нижньої палати обираються на два роки, а верхньої — на шість; у парламенті Австрії відповідно — на три і шість; Нідерландів і Японії — на чотири і шість; Франції — на п´ять і дев´ять років. У деяких країнах, зокрема в Бельгії, Іспанії, Італії й Ірландії, встановлено однаковий термін повноважень обох палат. Триваліший термін повноважень верхніх палат ставить їх у меншу залежність від виборів, і це забезпечує більшу стабільність і кваліфі-кованість у роботі депутатів. Крім цього, верхні палати частково оновлюються. Так, у США кожні два роки оновлюється третина сенаторів, у Японії й Австрії кожні три роки — половина складу палати.
   Кількісний склад парламенту залежить від норм представництва, тобто від середньої кількості виборців, яких представляє депутат. У федеративних державах кількісний склад верхніх палат парламенту визначається кількістю суб´єктів федерації на засадах рівного представництва.
   Нижні палати парламентів мають значну кількісну перевагу над верхніми. В Іспанії максимальна чисельність нижньої палати — 400, у США - 435, у Польщі - 460, в Японії - 512, у Франції -577, в Італії, Великій Британії і ФРН — відповідно 630, 650 і 665 депутатів.
   Верхні палати мають невеликий кількісний склад (у Німеччині — 41, Швейцарії — 46, США — 100 депутатів).
   За професійним складом у парламентах зарубіжних країн переважають юристи. Є серед депутатів і державні службовці, функціонери політичних партій, менеджери, підприємці, а також представники освіти і науки.
   Хоча парламентська діяльність розглядається як почесна служба, а не здобуття матеріальних благ, усе ж вона в усіх парламентах світу є оплачуваною. Розміри оплати визначаються за певними стандартами. У багатьох країнах таким стандартом є заробітна плата вищих категорій державних службовців.
   В Італії, Норвегії, ФРН і Японії крім фіксованої зарплати додаються добові, які здебільшого сплачуються тільки тоді, коли депутат був присутній на засіданні палати або її органів.
   У деяких країнах залежність між парламентською активністю депутата і розмірами його зарплати набуває жорстких форм. Так, у Франції, згідно з регламентом нижньої палати, депутат, який не брав участі у третині голосувань на публічних (пленарних) засіданнях сесії, позбавляється частини грошової винагороди; якщо ж ця кількість становить половину голосувань, то відрахування подвоюється. Проте в більшості країн депутати одержують винагороду незалежно від конкретного результату їхньої діяльності.
   В індустріальних країнах для депутатів встановлено спеціальні парламентські пенсії (при цьому межа пенсійного віку значно нижча, ніж для пенсії на загальних підставах). Кожний депутат, який засідав у парламенті протягом певного періоду (наприклад, 10 років), має право на таку пенсію. Одержання парламентської пенсії не позбавляє депутата права на загальну пенсію. Однак у Великій Британії право на пенсію мають тільки ті депутати, які відмовилися під час парламентської діяльності від інших постійних джерел фінансування.
   Зв´язок між депутатами і виборцями реалізується через форму мандата, який буває імперативним (наказовим) і вільним. Імперативний мандат передбачає, що депутат нібито обов´язково виконає свою програму і позвітує про неї перед виборцями. На практиці така процедура, як правило, ніколи не виконується. При імперативному мандаті виборці мають право на відкликання депутата. Але навіть у випадку повної залежності від своїх виборців депутат має право переходити в іншу партію, зберігаючи за собою мандат.
   Вільний мандат дає депутатові право визначати свою діяльність у парламенті незалежно від інтересів виборців округу, а вирішувати ті питання, які належать до компетенції вищого представницького органу. Проте відсутність імперативного мандата аж ніяк не означає, що депутати не мають жодного зв´язку з округом. Вони зустрічаються з виборцями, вислуховують їхні скарги, на підставі яких формулюють свої запити в парламенті або ініціюють так звані петиції — звертання до органів виконавчої влади з приводу проблем виборчого округу. Така діяльність депутатів підтримується місцевими організаціями.