3.2. Функції прокуратури, їх значення щодо виконання завдань, покладених на прокурора

   Сутність інституту прокуратури, його роль у державному механізмі розкриваються передусім через функції прокуратури.
   Функції є одним з основних понять, за допомогою яких розкривається основний зміст діяльності прокуратури. Функції прокуратури зумовлені завданнями органів прокуратури, на вирішення яких вони спрямовані.
   Регулювання діяльності прокуратури, у тому числі визначення її функцій, в окремому розділі Конституції України означає, що виконання покладених на органи прокуратури завдань є самостійним видом державної діяльності.
   Відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладено такі функції:
   - підтримання державного обвинувачення в суді;
   - представництво інтересів громадянина і держави в суді у передбачених законом випадках;
   - нагляд за додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
   - нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
   На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України (ст. 121) і Законом України “Про прокуратуру” (ст. 5).
   Згідно з Конституцією України прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів лише обмеженим колом суб’єктів — органів, що ведуть боротьбу із злочинністю, а також органів і установ, на які покладено виконання покарань і застосування заходів примусового медичного характеру.Окремо зазначимо, що відповідно до п. 9 розд. 15 Перехідних положень Конституції України прокуратура на сучасному етапі продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів (загальний нагляд) та функцію попереднього (досудового) слідства. Ці функції прокуратура має виконувати до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
   Конкретні функції прокуратури мають два аспекти.
   По-перше, вони ґрунтуються на існуючій нормативній базі та перевірені практикою. Прокуратура є надійним державним органом, що забезпечує захист прав і свобод громадян й інтересів держави.
   По-друге, конституційні положення дещо звужують сферу діяльності прокуратури. Нині згідно з Конституцією України прокуратура виконує чотири основні та дві тимчасові функції.
   Наведемо характеристику функцій прокуратури.
   1. Підтримання державного обвинувачення в суді — одна з основних функцій діяльності прокуратури. Участь прокурора в суді як державного обвинувача — важлива гарантія винесення судом законного обвинувального вироку. Сутність обвинувачення полягає в сукупності дій прокурора з обстоюванням перед судом обвинувального висновку про злочин, що його вчинив підсудний.
   Джерелом державного обвинувачення є діяльність органів дізнання та досудового слідства, внаслідок якої викрито особу, що вчинила злочин, у зв’язку з чим така особа має постати перед судом. Підтримуючи обвинувачення перед судом, прокурор привселюдно обвинувачує підсудного і наполягає на застосуванні до нього справедливого покарання, допомагає суду у кваліфікованому вирішенні справи.
   Державний обвинувач бере участь у допитах підсудного, потерпілого, свідків, у дослідженні висновків експертів і речових доказів. Він розпочинає судові дебати у кримінальній справі, виступаючи з обвинувальною промовою і висловлюючи міркування з питання призначення покарання. Об’єктивність і незалежність прокурора в суді гарантовані передбаченою законом можливістю для прокурора відмовитися від підтримання обвинувачення, якщо дані судового слідства не підтверджують пред’явленого підсудному обвинувачення, виклавши при цьому мотиви відмови. Відмова від обвинувачення означає, що, на думку прокурора, підсудний має бути виправданий.Після винесення судом вироку прокурор зобов’язаний вжити заходів у встановленому законом порядку щодо виправлення з його точки зору судових помилок, висловити незгоду з визначеною судом мірою покарання, якщо вона не відповідає ступеню тяжкості злочину та суспільної небезпеки особи, яка його вчинила.
   Таким чином, підтримання державного обвинувачення — це діяльність прокурора у встановленому кримінальним процесуальним законом порядку, яка складається з аналізу матеріалів справи і доказування вини особи в суді, сприяння винесенню законного, обґрунтованого та справедливого вироку.
   2. Представництво інтересів громадянина і держави в суді у визначених законом випадках — одна з важливих гарантій забезпечення захисту прав і свобод громадян й інтересів держави. Участь прокурора в суді — один із засобів забезпечення й поновлення порушених прав та законних інтересів громадян і держави.
   Форми представництва такі:
   - звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод особи, законних інтересів юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів, посадових осіб;
   - участь у судовому розгляді справ;
   - внесення апеляційних чи касаційних подань на судові рішення або заяви про їх перегляд з нововиявленими обставинами.
   Прокуратура представляє інтереси громадян або держави в суді від імені держави України, здійснюючи представництво через прокурорів, які уповноважені на це державою. Тому довіреності чи доручення прокурору не потрібні, оскільки він представляє інтереси конкретної особи чи органу влади. У межах своєї компетенції прокурор діє як представник держави, маючи водночас усі процесуальні права позивача. Прокурор самостійно визначає підстави для представництва в судах, форми його здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому законом.
   Право прокурора на позов регламентується цивільним процесуальним та господарським процесуальним законодавством, а також наказами Генерального прокурора. Процесуальне становище прокурора в ролі позивача дещо відрізняється від становища інших осіб, які заявляють позов у цивільній справі. Так, прокурор не несе судових витрат, до нього не може бути пред’явлено зустрічного позову, рішення суду за позовом прокурора поширюються не на прокуратуру, а на особу, в інтересах якої пред’явлено позов.
   Прокурор здійснює представництво в суді, якщо громадянин не спроможний через фізичні вади, матеріальний стан або з інших причин самостійно захищати свої порушені чи оскаржені права.
   3. Сутність і завдання прокурорського нагляду визначені в п. 3, 4 ст. 121 Конституції України. Правове регулювання прокурорського нагляду в Конституції України визначає наглядові функції прокуратури як самостійну форму державної діяльності.
   Нагляд за додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Згідно з Конституцією України прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, є однією з основних функцій прокуратури, що реалізується Генеральним прокурором і підпорядкованими йому прокурорами. Цей напрямок прокурорського нагляду спрямований на забезпечення встановленого громадського порядку, виявлення і розкриття злочинів, розгляду заяв і повідомлень про них, законності оперативних заходів та досудового слідства.
   Предметом правоохоронної діяльності прокуратури при цьому є насамперед захист прав і свобод громадян, а також інтересів держави і суспільства.
   У Законі України “Про оперативно-розшукову діяльність” (1992 р.) визначається, що оперативно-розшукова діяльність — це система гласних, негласних, розшукових, розвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів. До оперативних підрозділів належать оперативні служби міліції, служби безпеки України, прикордонних військ, кримінально-виконавчої системи, податкової міліції.
   Діяльність прокуратури з нагляду за додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, започатковано з прийняттям Закону України “ Про оперативно-розшукову діяльність” від 18 лютого 1992 р. і виданням наказу Генерального прокурора “ Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу із злочинністю” 4 квітня 1992 р. У наказі чітко окреслено завдання прокурорів усіх інстанцій — постійно здійснювати нагляд за додержанням кримінальною міліцією вимог Закону України “ Про оперативно-розшукову діяльність”.Основне завдання прокуратури в цьому напрямку діяльності полягає в попередженні та припиненні порушення прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, залучених до оперативно-розшукової діяльності. При цьому слід ураховувати, що саме при здійсненні оперативно-розшукових заходів найбільшою мірою можуть бути обмежені чи порушені права та законні інтереси громадян щодо таємного листування, телефонних розмов, свободи руху, недоторканності житла тощо.
   До порядку здійснення нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю входять:
   - наявність передбачених законом підстав здійснення оперативно-розшукової діяльності;
   - наявність повноважень у осіб, які здійснюють таку діяльність;
   - обов’язковість документування оперативно-розшукових дій;
   - об’єктивність і повнота здійснюваних перевірок;
   - своєчасне і повне надання органам слідства оперативних даних, матеріалів про застосування спеціальних технічних засобів;
   - відповідність оперативно-розшукових дій завданням оперативно-розшукової діяльності.
   При здійсненні нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю прокурор не втручається безпосередньо в цю діяльність, а лише зобов’язаний забезпечувати законність і обґрунтованість оперативно-розшукових заходів.
   Предметом прокурорського нагляду за додержанням закону органами дізнання та досудового слідства є сприяння таким діям:
   - розкриттю злочинів, захисту особи, її прав, свобод, усіх форм власності від злочинних посягань;
   - запобіганню незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності;
   - виконанню вимог закону про невідворотність покарання за вчинений злочин;
   - охорони прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством;
   - здійсненню заходів запобігання злочинам, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню.
   Здійснюючи нагляд за додержанням законів при провадженні дізнання і досудового слідства, прокурор вживає заходів, щоб ці органи виконували такі вимоги:
   - додержання передбаченого законом порядку порушення, призупинення, закриття кримінальних справ, а також встановлених законом процесуальних строків розслідування та тримання під вартою;
   - у процесі розслідування злочинів дотримуватись вимог ст. 22 КПК України про всебічне, повне та об’єктивне дослідження всіх обставин, що викривають або виправдовують обвинуваченого, пом’якшують або обмежують його відповідальність;
   - виявлення причин і умов, що сприяли вчиненню злочинів та вжиття заходів їх усунення.
   Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших примусових заходів, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Основне завдання в цьому напрямку діяльності прокуратури — не припустити порушення прав і законних інтересів громадян, засуджених до позбавлення волі, а також інших осіб, обмежених у свободі і внаслідок цього не здатних повною мірою реалізувати своє право на захист. Чинне законодавство наділяє прокурора великими повноваженнями у здійсненні цієї сфери нагляду. Прокурорський нагляд при цьому має бути систематичний з тим, щоб забезпечити своєчасне і правильне виконання відповідно до вимог закону судових рішень у кримінальних справах; законне і обґрунтоване перебування особи в місцях тримання затриманих і попереднього ув’язнення (слідчих ізоляторах), у виправно-трудових та інших установах, що виконують покарання; дотримання встановлених законом прав узятих під варту осіб, порядку, умов їх тримання та відбування кримінального покарання; виконання законодавства про звільнення засуджених від відбування покарання, відстрочку виконання вироку та інших питань, пов’язаних з виконанням вироку, а також поміщення осіб у психіатричні лікарні та перебування в них.
   Прокурор має право безперешкодно в будь-який час відвідувати установи, що виконують покарання, місця тримання затриманих і попереднього ув’язнення; опитувати затриманих, заарештованих, засуджених; ознайомлюватися з документами, на підставі яких особи тримаються в місцях позбавлення волі або затримані чи взяті під варту; перевіряти законність доказів, розпоряджень, постанов, інструкцій, інших актів адміністрації виправно-трудових та інших установ, що виконують покарання; вимагати від посадових осіб відповідних установ пояснень з приводу допущених порушень, здійснення перевірок; звільняти негайно своєю мотивованою постановою осіб, які без законних підстав тримаються в місцях затримання, попереднього ув’язнення, виправно-трудових та інших установах; вимагати скасування незаконних і необґрунтованих наказів, розпоряджень, постанов та інших актів виправно-трудових та інших установ, що виконують покарання.
   Постанови і вказівки прокурора щодо додержання встановлених законодавством порядку і умов тримання затриманих, заарештованих, засуджених до позбавлення волі підлягають обов’язковому виконанню адміністрацією відповідних установ.
   Предметом такого нагляду є також стан додержання законів при застосуванні примусових заходів медичного та виховного характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
   Прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів у відповідному напрямі своєї діяльності, повинен забезпечувати виключення фактів незаконного і безпідставного обмеження особистої свободи громадян.
   Прокурорський нагляд як форма діяльності органів прокуратури спрямований на всебічне утвердження верховенства права.
   Загальний нагляд. Суть і призначення загального нагляду полягають у тому, щоб забезпечити нагляд прокуратури з додержанням і точним виконанням законів в усіх сферах життєдіяльності держави.
   До предмета загального нагляду входять законність актів, виданих органами державного управління, місцевими радами, їх виконавчими органами, громадськими організаціями і посадовими особами. До таких правових актів належать накази, рішення, ухвали, розпорядження, інструкції та інші нормативні документи як загального, так і індивідуального характеру. Нагляд за додержанням законів у сфері економічних та міжнаціональних відносин, охорони навколишнього природного середовища, митної та зовнішньоекономічної діяльності становить значну частину діяльності прокуратури.
   Згідно зі ст. 20 Закону України “Про прокуратуру” при виконанні загального нагляду прокурор користується великими повноваженнями. При цьому зазначимо, що прокуратурі не надано право відміняти чи змінювати рішення, які є незаконними або необґрунто-ваними. Повноваження прокурора полягають у тому, що він зобов’язаний своєчасно виявляти порушення закону і вживати заходів усунення виявлених порушень, причин та умов, які їм сприяли, а також притягти порушників до відповідальності.
   До предмета загального нагляду входять також:
   - відповідність актів, що видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, Конституції України та чинному законодавству;
   - додержання законів щодо недоторканності особи, соціально-економічних, політичних, особистих прав людини, захисту її честі й гідності;
   - додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, зовнішньоекономічної діяльності, охорони навколишнього середовища.
   Перевірка виконання законів здійснюється за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що потребує прокурорського реагування, а за наявності приводів — з власної ініціативи прокурора.
   Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається в господарську діяльність, якщо вона не суперечить чинному законодавству.
   При здійсненні загального нагляду прокурор має право:
   - безперешкодно за посвідченням, що підтверджує обійману ним посаду, входити у приміщення державних органів, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також до військових частин; доступу до документів і матеріалів, необхідних для перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і тих, що містять комерційну чи банківську таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання у прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб, для вирішення питань, пов’язаних з перевіркою;
   - вимагати для перевірки розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності й заходи її забезпечення;
   - вимагати від керівників та колегіальних органів здійснення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, а також залучення спеціалістів для виконання перевірок, відомчих та позавідомчих експертиз;
   - викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них даних або письмових пояснень щодо порушення закону.
   При виявленні порушень закону прокурори в межах своєї компетенції мають право:
   - опротестовувати акти Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Уряду Республіки Крим, міністерств, державних комітетів і відомств, виконавчих органів місцевих рад, підприємств, установ, організацій, громадських об’єднань, а також рішення і дії посадових осіб;
   - вносити докази або протести щодо рішень місцевих рад залежно від характеру порушень;
   - порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення;
   - давати приписи щодо очевидних порушень закону;
   - вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадових осіб про усунення порушень закону та умов, що сприяли їм;
   - звертатися до загальних чи господарських судів із заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, юридичних осіб.
   До правових актів загального нагляду належать протест, припис, подання, постанови.
   Протест — це акт прокурорського реагування на виявлення порушення закону, який вноситься прокурором до органу або посадової особи, що допустили порушення, або до вищестоящого органу чи посадової особи, які мають право усунути правопорушення. У протесті прокурор ставить питання про скасування акту або приведення його у відповідність з актом, припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест зупиняє дію опротестованого акту і підлягає обов’язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурор. У разі ухиляння від розгляду протесту прокурор може звернутися в суд із заявою про визнання акту незаконним.
   Припис — це акт прокурорського реагування на виявлення очевидного порушення закону, що вноситься органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищестоящому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які наділені повноваженнями щодо усунення правопорушення. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурор. Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокурору, який зобов’язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення вищестоящого прокурора є остаточним.
   Подання — це акт реагування на виявлення порушеного закону з вимогами про усунення порушення, причин цих порушень і умов, що їм сприяли. Подання вноситься державному органу, громадській організації або посадовій особі, які наділені повноваженнями щодо усунення порушення закону. Не пізніше як у місячний строк прокурор має бути повідомлений щодо вжиття відповідних заходів усунення порушень закону, причин та умов, що сприяють їм.
   Постанова — це акт реагування на виявлене порушення закону посадовою особою або громадянином. Залежно від характеру порушення прокурор виносить мотивовану постанову про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи. Постанова про порушення дисциплінарного провадження або провадження про адміністративне правопорушення підлягає розгляду повноваженою посадовою особою або відповідним органом у десятиденний строк.
   Збереження за прокуратурою функції нагляду за додержанням і застосуванням законів на сучасному етапі пов’язано з формуванням нових державних органів, що здійснюватимуть контроль за додержанням законів. Реалізуючи принципи створення правової держави, останніми роками з’явились і почали діяти такі інституції, як уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата, Державна податкова адміністрація, Антимонопольний комітет, органи, що забезпечують захист прав споживачів, та ін. У цьому зв’язку в умовах перехідного періоду прокуратура дещо звузила межі прокурорського втручання. Дискусія щодо повноважень з нагляду за додержанням і застосуванням законів в умовах перехідного періоду пов’язана з державно-правовою реформою. Вирішення на законодавчому рівні меж цих повноважень, безумовно, сприятиме поповненню новим змістом правозахисної діяльності прокуратури, головним завданням якої була й залишається охорона прав і свобод громадян.