§ 7. Нагляд за додержанням законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування

   1. Завдання та організація прокурорського нагляду за виконанням законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
   Конституція України (ст.40) закріплює право громадян надсилати індивідуальні та колективні звернення або особисто звертатися в органи державної влади, місцевого самоврядування та до посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Кожному надано право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права та свободи від порушень та протиправних посягань (ст.55 Конституції України).
   Стаття 4 Закону “Про прокуратуру” серед основних завдань виділяє охорону від будь-яких посягань соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, які гарантовані Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами. При цьому слід враховувати, що Пакт про громадянські та політичні права (ст.2,4) зобов’язує кожну державу, яка бере участь у цьому Пакті, забезпечити особі, права і свободи якої порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть коли це порушення вчинено особами, що діяли як особи офіційні. Аналогічні положення містяться і в інших міжнародних документах, ратифікованих Україною.
   Одним із засобів реалізації прав та законних інтересів громадян є їх звернення до відповідних органів і посадових осіб щодо реалізації конституційних прав та оскарження неправомірних діянь органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.
   Гарантом реалізації цих конституційних прав громадян є прокурорський нагляд за додержанням законів про звернення громадян (ч.2 ст. 12 Закону “Про прокуратуру”, ст.29 Закону “Про звернення громадян”). Виходячи із положень, які сформульовані в Законі “Про прокуратуру”, п.2.6 наказу Генерального прокурора України № 6 гн від 15.04.2004 р. “Про організацію наглядової роботи органів прокуратури щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави”, п. 2.2 наказу Генерального прокурора України № 5 гн від 09.04.2004 р. “Про введення в дію Інструкції про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому громадян в органах прокуратури України”, перед прокурором, який здійснює нагляд за додержанням законів про звернення громадян, стоять такі завдання:
   - своєчасно виявляти та опротестовувати акти, які суперечать закону, оскільки найчастіше видання таких актів органами місцевого самоврядування істотно зачіпає права і законні інтереси не тільки окремих громадян, а й великих груп населення;
   - забезпечити нагляд за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування, які контролюють додержання законодавства про звернення громадян на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності;
   - вживати заходів до поновлення порушених прав громадян, усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, притягнення до відповідальності керівників органів місцевого самоврядування, інших посадових осіб, які порушують права та законні інтереси громадян, в тому числі і щодо розгляду їх звернень.
   Найважливіші соціальні права громадян, передбачені розділом II Конституції України, реалізуються ними шляхом звернення до органів місцевого самоврядування. При цьому вирішальне значення має та обставина, що до безпосереднього відання органів місцевого самоврядування відносяться установи та організації, які практично забезпечують реалізацію суб’єктивних прав громадян (установи охорони здоров’я, житлово-комунального господарства, освіти, соціального захисту населення, культури тощо). Саме до цих органів надходить значна кількість звернень громадян з приводу реалізації та охорони (захисту) їх прав, оскарження діянь та рішень посадових осіб органів місцевого самоврядування.
   До сигналів про порушення законів про звернення громадян можна віднести: повідомлення засобів масової інформації, скарги, які надійшли до прокуратури і містять відомості про порушення законів, формально-бюрократичне відношення посадових осіб до розгляду звернень, порушення права громадян на інформацію, аналізи розгляду звернень громадян в органах прокуратури, матеріали судової практики (у тому числі по справах про оскарження неправомірних діянь та рішень посадових осіб та органів місцевого самоврядування), безпосереднє виявлення прокурором порушень закону тощо.
   До участі у проведенні прокурорських перевірок додержання законів про звернення громадян можуть бути залучені фахівці (працівники органів позавідомчого контролю — санітарного нагляду, землевпорядкувальної служби, інспекції по цінах тощо), яким слід доручити з’ясування питань, що потребують спеціальних знань, виходячи із характеру окремих звернень громадян.
   Законодавство про звернення громадян складається з: Конституції України (ст.40, 55), Законів від 02.10.96 р. “Про звернення громадян”, від 02.10.92 р. “Про інформацію”, від 21.05.97 р. “Про місцеве самоврядування в Україні”, від 28.10.89 р. “Про мови в Україні” (ст.5), від 15.12.93 р. “Про захист прав споживачів”(ст.14, 15), від 05.11.91р. “Про пенсійне забезпечення” (ст.82) таін. Відповідно до ст.13 Закону “Про звернення громадян” Постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.97 р. № 348 затверджено Інструкцію з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах та в організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації.
   Перед проведенням перевірки прокурор вивчає діюче законодавство про звернення громадян, і, складаючи план перевірки, передбачає, зокрема, в ньому з’ясування таких питань: компетенція органу місцевого самоврядування з розгляду звернень громадян; які документи слід витребувати під час перевірки; на кого покладено відповідальність за розгляд звернень громадян; чи потрібна перевірка закону “Про звернення громадян” на підприємствах, в установах та в організаціях, розташованих на підвідомчій території, або підвідомчих відповідному органу (якщо така перевірка потрібна, яким чином її організувати) тощо.
   2. Методика перевірки додержання законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
   При здійсненні перевірки додержання законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування прокурор має враховувати, що вони зобов’язані: 1) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України; 2) розглядати звернення громадян (ст.14, 15, 16 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”); 3) контролювати додержання законів про звернення громадян на підприємствах, в установах та в організаціях незалежно від форм власності (ст.28 Закону “Про звернення громадян”, п.“б” 1 ст.38 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).
   Під час перевірки прокурором витребовуються та вивчаються облікові матеріали звернень громадян та матеріали щодо їх провадження; аналізи та узагальнення звернень, які надійшли до органу місцевого самоврядування; рішення ради та її виконкому з цих питань, матеріали засідань постійних комісій ради, на яких розглядалися питання, пов’язані з реалізацією конституційних прав громадян; звіти про розгляд звернень громадян тощо.
   Під час перевірки прокурор має з’ясувати такі основні питання:
   А) Виконання вимог закону про порядок та строки звернення громадян у зв’язку з реалізацією (захистом) своїх прав:
   - чи зазначені у зверненнях П. ,1. ,Б., місце проживання заявника, чи викладено суть питання, що порушено;
   - чи підписані вони заявниками з позначенням дати (чч.2, 3 ст.5 Закону “Про звернення громадян”);
   - чи приймаються до розгляду скарги, які подані в інтересах громадянина особами, не уповноваженими на це (ч.5 ст.16 Закону “Про звернення громадян”);
   - чи приймаються до розгляду письмові звернення, в яких не позначено місце проживання, не підписані авторами, а також такі, з яких неможливо встановити авторство (анонімні) (ч.І ст.8 Закону “Про звернення громадян”);
   - чи приймаються до розгляду повторні звернення громадян, питання яких раніше вирішені по суті, а також звернення осіб, які визнані судом недієздатними (ч.2 ст.8 Закону “Про звернення громадян”);
   - чи приймаються до розгляду скарги громадян, які подані в порядку оскарження рішень вищестоящому органу чи посадовій особі після пропуску одного року з дня їх прийняття або одного місяця з часу ознайомлення з ним громадянина, за умови відсутності поважної причини такого пропуску; чи виконана вимога ч.2ст.17 Закону “Про звернення громадян” про поновлення цих строків органом (посадовою особою), який розглядає скаргу, якщо вони були пропущені з поважних причин;
   - чи розглядаються скарги на рішення загальних зборів членів КСП, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також на рішення вищих державних органів (відповідно до ч.З ст.16 Закону “Про звернення громадян” вони мають вирішуватися у судовому порядку);
   - чи повертаються заявникам звернення, оформлені без додержання вимог закону, з відповідними роз’ясненнями, не пізніше, ніж через 10 днів після їх надходження (ч.б ст.5 Закону “Про звернення громадян”);
   - чи повертаються громадянам після розгляду скарг додані до них відповідні документи.
   Б) Виконання органами місцевого самоврядування вимог Закону про забезпечення розгляду звернень громадян:
   - чи організовано персонально керівником органу місцевого самоврядування розгляд звернень громадян, перевірку стану розгляду заяв та скарг громадян, чи вживаються заходи до усунення причин, які породжують скарги; чи систематично аналізуються звернення громадян, чи інформується населення про таку роботу;
   - чи забезпечується своєчасність, об’єктивність та всебічність перевірок заяв та скарг громадян. Слід мати на увазі, що, відповідно до ст.20 Закону “Про звернення громадян”, звернення розглядаються у строк не більш ніж один місяць з дня їх надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення — негайно, але не пізніше 15 днів з дня їх надходження. Якщо у місячний термін вирішити питання, які постановлені у зверненні, неможливо, керівник органу місцевого самоврядування або його заступник встановлюють необхідний для його вирішення строк. При цьому загальний термін вирішення питань, які поставлені у зверненні, не може перевищувати 45 днів. Про продовження строку вирішення звернення має бути повідомлено автору.
   Перевіряючи об’єктивність та всебічність розгляду звернень громадян, прокурор з’ясовує, чи всі питання, які порушені заявниками, перевірені; чи витребовувалися для цього необхідні документи, залучалися до перевірки спеціалісти; опитувалися посадові особи, які причетні до питань, поставлених у зверненнях, тощо. Важливо встановити, чи не було випадків, коли з декількох прохань або фактів про правопорушення обиралося одне, за розсудом відповідної особи, а інші залишалися поза увагою; чи не приймалися рішення за заявами і скаргами тільки на підставі пояснень посадових осіб, діяння яких оскаржувалися. Іноді замість ретельної перевірки заяви чи скарги збирається матеріал, який компрометує заявника. У зв’язку з цим, прокурору слід мати на увазі, що відповідно до ст.31 Закону “Про інформацію” громадяни мають право знати під час збору інформації, які відомості про них і з якою метою збираються і як використовуються. Громадяни також мають право доступу до інформації про них, заперечувати достовірність, повноту та доречність такої інформації. Тому прокурору треба звернути увагу на виконання вимог ч.З ст.31 Закону “Про інформацію” про заборону доступу сторонніх осіб до відомостей про іншу особу, які зібрані у відповідності з діючим законодавством державними органами і посадовими особами:
   - чи приймаються передбачені законом заходи щодо поновлення порушених прав, чи забезпечується реальне виконання рішень, які прийняті у зв’язку з розглядом заяв та скарг (поновлення прав; відшкодування збитків; скасування; приведення у відповідність із законом актів, які суперечать закону; припинення протиправних дій; притягнення винних осіб до відповідальності тощо);
   - чи не допускається безпідставна передача заяв та скарг на розгляд іншим органам (ст.19 Закону “Про звернення громадян”). З’ясовуючи це питання, прокурору треба мати на увазі, що якщо питання, порушені у зверненні, одержаному органом місцевого самоврядування, не відносяться до його компетенції, воно у термін не більше 5 днів пересилається за належністю відповідному органу, посадовій особі, про що повідомляється громадянину-заявнику (ч.З ст.7 Закону “Про звернення громадян”). У разі, якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідним роз’ясненням. Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються (ч.4 ст.7 Закону “Про звернення громадян”);
   - чи виконуються керівником органу місцевого самоврядування та іншими посадовими особами вимоги ст.22 Закону “Про звернення громадян” про проведення особистого прийому громадян (має здійснюватися регулярно у встановлені дні, у зручний для населення час за місцем їх роботи і проживання); чи визначено порядок прийому громадян в органі місцевого самоврядування; чи доведено до відома населення графіки прийому громадян;
   - чи здійснюється контроль за додержанням законодавства про звернення громадян на підпорядкованих органам місцевого самоврядування підприємствах, установах та організаціях (ст.28 Закону “Про звернення громадян”), а також на інших підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності (п “б” 1 ст.38 Закону “Про місцеве самоврядування” щодо контролю з боку сільських, селищних, міських рад). Прокурор встановлює об’єкти, на яких проводилися перевірки, з’ясовує відповідність закону заходів, які вживалися у зв’язку з виявленими порушеннями (ст.25 Закону “Про звернення громадян”, ст.49 Закону “Про інформацію”). В) Забезпечення органами місцевого самоврядування прав громадян під час розгляду їх звернень є центральним питанням у прокурорській перевірці. Слід з’ясувати, яким чином громадянам забезпечено реалізацію їх прав на звернення, визначених Конституцією України та законами, зокрема таких:
   - особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, брати участь у перевірці поданого звернення; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву або скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;
   - одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;
   - висловлювати усну або письмову вимогу про дотримання таємниці розгляду звернення. Слід мати на увазі, що відповідно до ст.10 Закону “Про звернення громадян” на прохання громадянина також не підлягає розголошенню його прізвище, місце проживання та роботи. Поряд з цим не підлягають розголошенню без згоди громадян відомості, одержані із звернень, про особисте життя громадян, відомості, які складають державну або іншу таємницю, що охороняється законом, інша інформація, якщо це порушує права та законні інтереси громадян. Забороняється також з’ясування даних про особу громадянина, які не мають відношення до звернення.
   3. Особливості реагування прокурора на виявлені порушення законодавства про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
   При виявленні порушень закону прокурор використовує повноваження, спрямовані на: а) усунення порушень закону; б) усунення причин порушень закону та умов, що їм сприяють; в) притягнення винних посадових осіб до відповідальності.
   До першої групи повноважень прокурора відносяться: опротестування незаконних актів, рішень, дій та бездіяльності посадових осіб та органів; внесення приписів про усунення порушень закону; внесення подання про усунення порушень закону; звернення із заявою до суду на захист прав та законних інтересів осіб. Якщо під час перевірки виявлено правові акти, які суперечать закону, або незаконні рішення та дії посадової особи з питань, що стосуються розгляду скарг громадян взагалі, а також у зв’язку з розглядом конкретного звернення, прокурор приносить протест. У протесті він ставить питання про скасування акта або рішення, або приведення їх у відповідність із законом, а також про припинення незаконних дій посадової особи, поновлення порушеного права.
   У випадках, коли порушення законодавства про звернення громадян або іншого законодавства про права громадян має очевидний характер і може завдати істотної шкоди їх правам та інтересам, якщо не буде негайно усунуте, прокурор вносить письмовий припис про усунення порушень закону (наприклад, порушення строку розгляду звернень громадян, відмова у витребовуванні додаткових матеріалів, недопущенні до розгляду справи адвоката, наданні неповної інформації про результати перевірки тощо).
   Виявивши під час перевірки факти неповноти розгляду окремих звернень, прокурор не повинен обмежуватися їх констатацією у поданні або постанові. Він має на підставі п.З ч.І ст.20 Закону “Про прокуратуру” зажадати від керівника органу місцевого самоврядування проведення додаткової перевірки усіх таких звернень, вжиття необхідних заходів.
   Прокурор вилучає звернення громадян, які містять відомості про вчинення злочинів, у тому числі посадовими особами органу місцевого самоврядування (хабарництво, зловживання службовим становищем, службова недбалість тощо) і надсилає їх для перевірки за підслідністю органам внутрішніх справ, СБУ або приймає до свого провадження.
   До другої групи повноважень прокурора відноситься: 
   - внесення прокурором подання про усунення причин порушень закону та умов, що їм сприяють. Обставинами, які сприяють порушенням законів про звернення громадян, зокрема, можуть бути: порушення порядку діловодства за зверненнями громадян; некомпетентність державних службовців органів місцевого самоврядування, які розглядають та вирішують звернення громадян, зловживання службовим становищем тощо.
   До третьої групи повноважень прокурора відносяться:
   - порушення кримінальної справи; порушення провадження про адміністративне правопорушення (складання протоколу); порушення дисциплінарного провадження; звернення із заявою до суду про відшкодування збитків, заподіяних громадянину порушенням закону.
   Суб’єктами відповідальності за порушення законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування є державні службовці, які не виконують або неналежним чином виконують покладені на них обов’язки щодо розгляду звернень громадян, порушують їх права. Якщо внаслідок таких діянь завдано істотну шкоду правам та законним інтересам громадян, є підстави до порушення кримінальної справи за ознаками злочину у сфері службової діяльності.
   Стаття 212-3 КУпАП встановлює відповідальність за неправомірну відмову в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів “Про інформацію” та “Про звернення громадян”. Протокол про правопорушення, передбачене ст.212-3 КУпАП, складається прокурором або уповноваженою ним особою з числа працівників прокуратури і надсилається на розгляд суду.
   Що стосується порушення дисциплінарного провадження, слід враховувати, що крім стягнень, передбачених ст.147 КЗпП, до державних службовців органів місцевого самоврядування можуть бути застосовані й інші заходи дисциплінарного впливу, встановлені Законом України “Про службу в органах місцевого самоврядування”.
   Важливим засобом усунення порушень законів про звернення громадян є обговорення наслідків прокурорських перевірок на засіданнях місцевих рад та їх виконавчих органів за поданням прокурора.