§ 6. Нагляд за відповідністю правових актів органів місцевого самоврядування вимогам Конституції України та чинному законодавству

   а) Завдання та організація нагляду за законністю правових актів органів місцевого самоврядування
   Забезпечення законності правових актів, які видаються органами державної влади та місцевого самоврядування, є одним із пріоритетних завдань прокурорсько-наглядової діяльності (ч.І ст.19 Закону “Про прокуратуру”, п.2.2 наказу Генерального прокурора України № 6 гн від 15.04.2004 р. “Про організацію наглядової діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави”).
   Законність нормативно-правових актів перевіряється у першочерговому порядку, оскільки порушення закону при їх виданні тягнуть відповідні порушення прав громадян та юридичних осіб при застосуванні таких актів до конкретних правовідносин. Визнано за доцільне здійснювати такі перевірки не рідше одного разу на квартал незалежно від надходження інформації про порушення закону (п.2.2 наказу Генерального прокурора України № 6 гн від 15.04.2004 p.).
   Організація нагляду за законністю актів, які видаються органами місцевого самоврядування, складається з послідовного проведення таких дій: а) збирання інформації про порушення закону; б) аналізу зібраної інформації; в) планування відповідних заходів, заснованих на оцінці стану законності на піднаглядових об’єктах.
   Джерелами інформації про порушення закону при виданні актів можуть бути скарги громадян та юридичних осіб, повідомлення засобів масової інформації, матеріали контролюючих органів тощо, а також безпосереднє виявлення порушень закону прокурором, який бере участь у засіданні колегіального органу місцевого самоврядування.
   Зібрану інформацію слід проаналізувати, виходячи з трьох критеріїв: вид порушення; громадська небезпека порушення закону; розповсюдженість порушень на окремих об’єктах. В підсумку прокурор одержує більш точне уявлення про стан додержання законів і може скерувати відповідні заходи. У наглядовій діяльності прокурора з виявлення порушень закону розрізняють: 1) вибір засобів виявлення порушень закону; 2) застосування засобів виявлення порушень закону; 3) аналіз інформації про порушення закону з метою визначення заходів прокурорського реагування.
   Під час підготовки до перевірки прокурор враховує особливості правового статусу органів місцевого самоврядування, вивчає законодавство, яке визначає компетенцію цих органів щодо видання актів нормативного характеру та актів застосування норм права.
   Слід мати на увазі, що систему органів місцевого самоврядування, відповідно до ст.2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” складають: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради; органи самоорганізації населення. У містах із районним поділом можуть також утворюватися районні у місті ради, які разом із виконавчим органом також входять до системи місцевого самоврядування. Сільська, селищна, міська, районна у місті ради проводять свою роботу сесійно (п.1 ст.46 Закону). Сесії скликаються за потребою, проте не рідше, ніж 1 раз на квартал. На сесії приймаються Регламент роботи ради та Положення про її постійні комісії. Відповідно до п.12 ст.46 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” у регламенті мають бути визначені порядок скликання сесії ради, процедура підготовки та розгляду питань, порядок роботи сесії та ін.
   Органами ради є постійні комісії, які обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду та підготовки питань, віднесених до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету (п.1 ст.47 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).
   Основне завдання прокурора в сфері нагляду за відповідністю закону актів, що видаються органами місцевого самоврядування, є попередження порушень закону. З цією метою прокурор має регулярно брати участь у засіданнях рад, їх виконкомів, інших органів місцевого самоврядування (ч.З ст.9 Закону “Про прокуратуру”). При цьому треба заздалегідь одержувати порядок денний сесії ради (її виконкому) та проектів рішень з тим, щоб орієнтуватися у їх правовому полі та бути націленим на виявлення порушень закону. Позитивно треба оцінювати роботу тих прокурорів, які заздалегідь знайомляться не тільки з проектами рішень, а й з документами, які покладено в основу їх підготовки.
   Як правило, проекти рішень сесії ради попередньо підготов-люються та розглядаються постійними комісіями ради (ст. 47 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”). Беручи участь у засіданні постійних комісій рад, прокурор тим самим попереджає прийняття радою незаконних рішень.
   Перевірку законності актів, які видаються органами місцевого самоврядування, прокурор може здійснювати як шляхом їх витребування до прокуратури (для цього він використовує повноваження, надане йому п.2 ч.І ст.20 Закону “Про прокуратуру”), так і шляхом ознайомлення з ними безпосередньо за місцем їх видання. При цьому перевагу слід надати перевіркам законності актів органів місцевого самоврядування за місцем їх видання — у відповідній раді, її виконкомі, оскільки без ознайомлення з матеріалами, на основі яких приймалися акти (протоколи, клопотання, заяви, звернення, рішення, установчі документи, висновки спеціалістів, плани відведення земельної ділянки, тощо), не завжди можна зробити правильний висновок про їх відповідність закону, а також встановити осіб, які причетні до їх видання (якщо акт буде визнано таким, що не відповідає вимогам закону).
   У плані проведення перевірки додержання законів при виданні актів місцевого самоврядування треба також передбачити, зокрема, ознайомлення з регламентом ради, положеннями про відділи, управління, інші структурні підрозділи виконкому ради, договорами про делегування повноважень ради (ст. 16,44 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).
   Про проведення перевірки має заздалегідь ставитись до відома голова ради (сільський, селищний, міський голова) або його заступник.
   б) Виявлення прокурором порушень закону при виданні правових актів органами місцевого самоврядування
   Виявленню прокурором порушень закону при виданні актів органами місцевого самоврядування значною мірою сприяє знання ним повноважень місцевої ради та її виконкому щодо здійснення функцій, покладених Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”, іншими нормативними актами.
   Прокурор має враховувати, що видання актів є однією з форм здійснення управлінської діяльності органом місцевого самоврядування.
   Активній, цілеспрямованій роботі прокурора з нагляду за законністю при виданні правових актів органами місцевого самоврядування багато в чому сприяє знання прокурором типових, найбільш поширених порушень закону, яких припускаються органи місцевого самоврядування при здійсненні нормотворчої та правозастосовчої діяльності. Зокрема, до таких порушень відносяться: порушення закону при реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності; порушення законодавства про місцеві податки та збори; порушення антимонопольного законодавства; порушення порядку витрачання бюджетних коштів; порушення порядку управління комунальною власністю; порушення земельного законодавства.
   1. Порушення законів при реєстрації суб’єктів підприємництва веде до створення фіктивних фірм, унеможливлює виконання суб’єктами господарювання зобов’язань кредитно-фінансового характеру тощо. За оцінками спеціалістів в Україні 20% загального числа зареєстрованих юридичних осіб є фіктивними та займаються “відмиванням” грошей, їх конвертацією тощо. Реєструються такі фірми, як правило, за дорученнями, які видані на неіснуючих осіб, за орендованими юридичними адресами; при створенні таких юридичних осіб нерідко порушується порядок формування статутного фонду (ст.52 Закону “Про господарські товариства”)та ін.
   2. Порушення законодавства про місцеві податки та збори. Місцеві ради, їх виконкоми встановлюють податки, не передбачені Декретом Кабінету Міністрів України від 20.05.93 р. “Про місцеві податки і збори”, іншими законодавчими актами або неправильно обчислюють суми, строки та порядок їх внесення. У ряді випадків, на порушення п.п.24п.1 ст.26 Декрету, місцеві податки та збори, розміри їх ставок встановлюються виконавчими органами рад, головами, в той час як це питання віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. До виключної компетенції цих рад віднесено також надання відповідно до діючого законодавства пільг за місцевими податками та зборами (п.п.28 п.1 ст.26 Декрету).
   3. Порушення антимонопольного законодавства. Всупереч вимогам ст.6 Закону України “Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності”, органи місцевого самоврядування приймають рішення про заборону створення нових підприємств або інших форм господарювання, про встановлення обмежень на здійснення певних видів діяльності; примушують суб’єктів господарювання до укладання певних договорів, першочергового постачання товарів певному колу споживачів; про централізацію розподілу товарів; встановлення заборони на реалізацію товарів з одного регіону в інший; про надання певним суб’єктам господарювання податкових та інших пільг тощо.Треба також враховувати положення ст.14 та 15 цього Закону про необхідність з метою попередження монопольного становища окремих суб’єктів господарювання одержання попереднього дозволу органів Антимонопольного комітету України на створення, реорганізацію, ліквідацію суб’єктів господарювання, надання їх майна в оренду.
   4. Порушення порядку витрачання бюджетних коштів. Виключною компетенцією місцевих рад є затвердження місцевого бюджету, внесення до нього змін, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету. При цьому види податків та інших платежів, які підлягають зарахуванню до місцевих бюджетів відповідного рівня, мають визначатися, виходячи із бюджетного законодавства.
   Порушеннями цього законодавства є прийняття рішень про використання бюджетних коштів не за цільовим призначенням, про створення не передбачених законом позабюджетних фондів, на рахунки яких надходять кошти, які підлягають зарахуванню до місцевого бюджету, тощо.
   5. Порушення порядку управління комунальною власністю. Відповідно до ст.26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься прийняття рішень про відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, умов та порядку приватизації об’єктів комунальної власності; про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання об’єктів комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень з управління майном, що відноситься до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж їх повноважень та умов їх здійснення. Виходячи із повноважень, визначених ст.29 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, виконавчі органи сільських, селищних та міських рад керують майном, яке відноситься до комунальної власності, в межах, встановлених радою.
   Для забезпечення належної правової оцінки рішень органів місцевого самоврядування прокурору треба мати перелік об’єктів, які відносяться до комунальної власності територіальних громад, а також об’єктів їх спільної власності. Відповідно до ст.16 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, рішення про наділення міських рад повноваженнями по управлінню майном та фінансовими ресурсами, що є у спільній власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних громад.
   Типовими порушеннями є відчуження об’єктів комунальної власності за рішенням виконкому (в тому числі, з подальшим одержанням згоди ради), всупереч встановленому законом порядку відчуження об’єктів державного та комунального майна тощо.
   6. Порушення земельного законодавства. Всупереч вимогам ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, рішення про приватизацію земельних ділянок громадянами приймаються без попередньої розробки проектів їх відведення, без вказівки на цільове їх використання; аналогічні порушення ст.123 ЗК допускаються при наданні у постійне користування земельних ділянок юридичним особам. В окремих випадках проекти відведення земельних ділянок не погоджуються із органом по земельних ресурсах, природоохоронними і санітарно-епідеміологічними органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини. Не завжди додержуються вимоги закону щодо підстав та порядку примусового припинення прав на земельну ділянку тощо.
   Прокурору потрібно знати загальний порядок видання актів органами місцевого самоврядування і ті спеціальні вимоги, які відносяться до видання деяких актів цими органами. Зокрема:
   а) видання акта з подальшим його затвердженням вищестоящим органом або за погодженням з іншим органом;
   б) видання акта на підставі акта вищестоящого органу державного управління;
   в) встановлення особливого порядку та строку дії акта тощо.
   В залежності від характеру перевірки прокурор витребує усі акти, які прийняті (видані) за певний проміжок часу, або окремий акт (акти), видані з певних питань. Прокурор знайомиться з матеріалами, на підставі яких були прийняті правові акти органів місцевого самоврядування, у тому числі і головою одноособово, а також із зверненнями громадян та юридичними особами на порушення їх прав та законних інтересів органами місцевого самоврядування.
   Процес перевірки складається із ознайомлення прокурора з текстом акта, порівнянням приписів, які містяться в ньому, з нормами закону, який мав застосовуватися, атакож вивчення матеріалів, на підставі яких прийнято акт.
   В ході перевірки законності актів органів місцевого самоврядування прокурор, як правило, з’ясовує такі питання:
   - чи мав орган відповідні повноваження на видання акта з даного питання;
   - чи не порушено при виданні акта норм матеріального закону;
   - чи не обмежує акт права та свободи громадян, права та законні інтереси юридичних осіб;
   - чи не встановлює акт обов’язки громадян та юридичних осіб, не передбачені Конституцією України та законами;
   - чи додержано порядок прийняття (видання) акта;
   - чи набрав акт чинності.
   Виявивши порушення закону, яке полягає у виданні акта, що суперечить закону, прокурор має встановити причину порушення закону, умови, що йому сприяли, а також посадових осіб, винних в цьому. Дане питання з’ясовується шляхом одержання пояснень від осіб, які підписали такий акт, готували його проект, сприяли прийняттю незаконного акта (експерти, спеціалісти тощо).
   Якщо видано незаконний акт нормативно-правового характеру, прокурор з’ясовує, кому його було направлено для виконання, чи потягло це подальше прийняття незаконних індивідуальних актів у процесі його застосування, кому й яку шкоду було завдано (наслідки прийняття незаконного акта нормативного характеру).
   Одночасно прокурор з’ясовує, чи виконує виконком ради вимоги ст.52 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” про скасування або зміну актів підпорядкованих йому управлінь та відділів, посадових осіб; чи звертаються такі органи до суду із заявою про визнання незаконними актів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, які обмежують права територіальних громад, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст.38 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).
   Одержані відомості доцільно порівняти з матеріалами прокурорської та судової практики опротестування та оскарження громадянами та юридичними особами актів органів місцевого самоврядування.
   в) Особливості реагування прокурора на порушення законів при виданні правових актів органами місцевого самоврядування
   При виявленні порушень закону при виданні актів органами місцевого самоврядування прокурору треба вжити заходів до скасування незаконних актів (якщо вони повністю не відповідають вимогам закону) або приведенню їх у відповідність з вимогами закону (якщо закону суперечить окреме положення акта). Для цього прокурор використовує повноваження, надані йому пп.1, 2 ч.2 ст.20, ст.21 Закону “Про прокуратуру”.
   В залежності від характеру порушень закону при виданні незаконного акта та їх наслідків, прокурор вирішує питання про притягнення посадових осіб органів місцевого самоврядування до кримінальної, адміністративної (зокрема, за Законом “Про боротьбу з корупцією”) або дисциплінарної відповідальності. Також вживаються заходи з відшкодування шкоди, завданої такими порушеннями закону, громадянам або юридичним особам.