§ 3. Правові засади банківського нагляду

   Поняття, мета та основні принципи банківського нагляду
   Як відмічається у юридичній літературі, банківський нагляд є системою, якою користується держава, щоб гарантувати стабільність фінансової системи, її безпеку та здоров'я.
   Відповідно до Закону України “Про Національний банк України” головною метою банківського регулювання і нагляду є безпека та фінансова стабільність банківської системи, захист інтересів вкладників і кредиторів.
   Необхідно зазначити, що функція банківського нагляду покладається переважно на центральний банк відповідної країни. Поряд з цим у деяких країнах цю функцію виконують інші органи. Зокрема, у США, Німеччині, Франції, Японії та деяких інших країнах центральний банк здійснює банківський нагляд разом з іншими державними органами. В окремих країнах міністерство фінансів намагається контролювати всі важливі аспекти фінансової системи. Іншим варіантом є незалежне агентство, що здійснює банківський нагляд та відповідальне перед президентом країни або парламентом.
   Як справедливо відмічає О. П. Орлюк, організація банківського нагляду в рамках центрального банку має переваги в тому випадку, якщо банківський нагляд позбавлений політичного тиску; інформація, що отримується в процесі контролю, надається особам, що управляють грошовою політикою; інспекція має адекватні кошти, зокрема через прямі бюджетні асигнування. Тоді контрольна функція центрального банку виконується з більшою обережністю, бо пов'язана також і з функцією грошово-кредитного регулювання, ніж якщо інспекція буде відокремлена в автономне утворення, що діє в межах, чітко визначених законодавством. Якщо проаналізувати загальну практику діяльності органів банківського нагляду та його місце в системі органів управління, то можна дійти такого висновку.
   Як ми вже з'ясували, в Україні банківське регулювання та банківський нагляд є функціями центрального банку України — Національного банку України”.
   У Законі України “Про Національний банк України” не визначені принципи банківського нагляду. Проте, звертаємо увагу, що основні принципи банківського нагляду сформульовані на міжнародному рівні та повинні обов'язково дотримуватися в Україні. Мова йде про Основні принципи банківського нагляду Базельського комітету.
   Базельський комітет був створений Керуючими центральних банків країн Групи Десяти в кінці 1974 року, які збираються 4 рази на рік. Для вирішення конкретних завдань він також має близько 25 технічних робочих груп та спеціальних комісій, які також регулярно проводять зустрічі.
   Члени Комітету приїжджають з Бельгії, Канади, Франції, Німеччини, Італії, Японії, Люксембургу, Голландії, Іспанії, Швеції, Швейцарії, Великобританії та Сполучених Штатів Америки. Країни представляють їхні центральні банки а також органи державної влади, відповідальні за пруденційний нагляд в сфері банківської діяльності, у випадку, якщо ці функції не здійснює центральний банк.
   Комітет не є наднаціональним наглядовим органом і його висновки не мають юридичної сили. Проте він формулює наглядові стандарти та інструкції, а також дає рекомендації щодо застосування найкращого досвіду, очікуючи, що відповідні органи влади держав-членів будуть вживати відповідних заходів для впровадження його рекомендацій у свої національні системи. У зв'язку з цим Комітет визначає лише загальні стандарти, без деталізації порядку гармонізації процедур нагляду державами-членами.
   Комітет звітує перед Керуючими Групи Десяти та погоджує з ними свої основні проекти. Крім того, враховуючи, що до складу Комітету входять представники не тільки центральних банків, а й інших органів, рішення, які ним приймаються, враховують позиції багатьох національних органів влади, що не входять до системи центральних банків. Ці рішення стосуються широкого кола фінансових питань. Однією з найважливіших цілей Комітету є заповнення прогалин у міжнародній системі нагляду шляхом дотримання двох основних принципів: 1) жодне банківське утворення не повинне уникнути нагляду; 2) нагляд має бути адекватним. Для досягнення цієї мети Комітет, починаючи з 1975 р., прийняв цілу низку документів.
   У 1988 р. Комітет вирішив презентувати базову систему заходів, яка іменується Базельська Головна Угода. Ця система передбачала запровадження до кінця 1992 р. заходів, спрямованих на мінімізацію кредитних ризиків, які включали забезпечення мінімального капіталу в розмірі від 8 %. Починаючи з 1988 р., ця система була поступово презентована не лише у державах-членах, але і в інших державах, в яких активно функціонують міжнародні банки. У червні 1989 р., з метою заміни Угоди, Комітет підготував зміни до Нової Основної Системи Відповідності. Запропонована основна система включає три принципи: вимоги щодо мінімального капіталу, спрямовані на удосконалення правил, встановлених в Угоді; нагляд за внутрішнім процесом створення організацій та адекватності капіталу; ефективне використання оприлюднення з метою посилення дисципліни на ринку як доповнення заходів нагляду. В результаті широкої співпраці з банками та промисловими групами 26 червня 2004 р. була прийнята доопрацьована система заходів. Цей текст став основою для розроблення національних правил та для завершення банками підготовчих заходів щодо імплементації нової системи заходів.
   Через декілька років Комітет почав більш інтенсивно поширювати стандарти нагляду по всьому світі. У тісній співпраці з багатьма наглядовими органами держав, які не є членами Групи Десяти, Комітет у 1997 р. розробив “Основні Принципи Ефективного Банківського Нагляду”, які являють собою загальний план ефективної системи нагляду. Для запровадження їх та оцінки Комітет у жовтні 1999 р. прийняв “Методологію основних принципів”.
   З метою залучення до роботи у Базелі більш широкого кола країн Комітет постійно організовує контакти та співпрацю між членами та іншими наглядовими органами влади. Він поширює серед наглядових органів по всьому світі друковані та недруковані матеріали. У багатьох випадках наглядові органи держав, які не є членами Групи Десяти, публічно демонструють свою прихильність до проектів Комітету. Контакти стали більш щільними, чому дуже сприяє Міжнародна Конференція Органів Банківського Нагляду, яка проводиться кожні два роки.
   Секретаріат Комітету підтримується Банком Міжнародних Розрахунків у Базелі. Секретаріат складається з дванадцяти членів — професійних контролерів з органів держав-членів, які здійснюють свої повноваження на умовах тимчасового відрядження. Крім супроводження роботи Комітету та його численних підкомітетів Секретаріат також надає рекомендації наглядовим органам у всіх країнах.
   Основні Базельські Принципи включають двадцять п'ять основних Принципів, які необхідні для того, щоб система нагляду була ефективною. Принципи стосуються:
   - Передумов ефективного банківського нагляду
   - Ліцензування та структури — Принципи 2—5.
   - Пруденційного регулювання та вимог — Принципи 6—15.
   - Методів діючого банківського нагляду — Принципи 16—20.
   - Вимог до інформації — Принцип 21.
   - Формальних повноважень наглядових органів — Принцип 22.
   - Міжнародної банківської діяльності — Принципи 23—25.
   Крім самих Принципів документ включає пояснення різноманітних методів, які наглядові органи можуть використовувати з метою їх імплементації.
   Національні органи повинні застосовувати Принципи у процесі нагляду за всіма банківськими організаціями в межах їхньої юрисдикції . Принципи є мінімальними вимогами та у багатьох випадках держави повинні вживати додаткових заходів залежно від конкретних умов та ризиків, які існують у фінансових системах відповідних держав.
   Базельські Основні Принципи мають бути основою для наглядових та інших публічних органів влади в усіх країнах та на міжнародному рівні. Вони призначені для національних наглядових органів, більшість з яких активно шукають шляхи зміцнення їхнього існуючого наглядового режиму. Шляхом використання цього документа вони повинні переглянути існуючі у них заходи нагляду та ініціювати програму, призначену для впровадження принципів, настільки швидко, наскільки це можливо в умовах відповідної правової системи. Принципи розроблені таким чином, щоб наглядові органи, регіональні групи контролерів та ринок у цілому могли їх перевіряти. Базельський Комітет відіграє роль, разом з іншими зацікавленими організаціями, у моніторингу процесу, який здійснюється окремими країнами щодо імплементації Принципів. Бажано, щоб Міжнародний Валютний Фонд, Всесвітній банк та інші зацікавлені організації використовували Принципи в окремих країнах, яким надається підтримка, для зміцнення їхніх наглядових заходів у відповідності з роботою, спрямованою на забезпечення макроекономічної та фінансової стабільності.
   Система та складові елементи банківського нагляду
   Система банківського нагляду
   Як ми вже з'ясували, банківський нагляд в Україні здійснюється Національним банком України. Система банківського нагляду визначена у Положенні про структуру системи банківського нагляду Національного банку України та його повноваження щодо адекватного реагування на порушення в діяльності комерційних банків, затвердженому постановою Правління Національного банку України від 17 листопада 1997 р. № 380.
   Згідно з цим Положенням система банківського нагляду скоординована за вертикаллю і функціонує як єдиний механізм у складі центрального апарату та регіональних управлінь Національного банку України.
   До системи банківського нагляду в Україні включаються:
   - Відділ банківського нагляду територіального управління.
   - Комісія з питань нагляду та регулювання діяльності банків при територіальному управлінні НБУ.
   - Начальник територіального управління НБУ.
   - Відповідні департаменти банківського нагляду НБУ.
   - Заступник голови Правління НБУ.
   - Комісія з питань нагляду та регулювання діяльності банків НБУ.
   Комісія з питань нагляду та регулювання діяльності банків діє на підставі Положення про Комісію Національного банку України з питань нагляду та регулювання діяльності банків, затвердженого постановою Правління Національного банку України від 9 листопада 1998 р. № 470.
   До завдань Комісії, зокрема, відноситься:
   1. Забезпечення стабільності та надійності банківської системи, а також захисту кредиторів і вкладників банків.
   2. Визначення пріоритетних питань діяльності банківського сектора економіки та напрямів їх вирішення.
   3. Проведення політики пруденційного банківського нагляду з метою забезпечення підтримки довіри суспільства до банків. 
   4. Розроблення стратегії і тактики банківського нагляду, вибір дієвих інструментів для здійснення інтегрованого нагляду за банками.
   5. Вдосконалення процесів, що запроваджуються з метою забезпечення монолітності, послідовності та консолідованості нагляду.
   6. Сприяння наданню необхідних повноважень відповідним рівням системи банківського нагляду для забезпечення її чіткої роботи, в тому числі щодо удосконалення потоків інформації, координації зусиль у системі банківського нагляду, делегування повноважень, подальшого розвитку процедур щодо своєчасного й ефективного прийняття рішень та реагування тощо.
   7. Сприяння законодавчому забезпеченню діяльності банків ського нагляду, ініціювання нових і удосконалення чинних законів та нормативних актів, опрацювання пропозицій, що надходять із зовнішніх джерел, періодичний перегляд загальної інфраструктури банківського законодавства.
   8. Розроблення методологій, які забезпечуватимуть Голову Національного банку України, членів Правління та керівництво банківського нагляду усіх рівнів необхідною інформацією про стан банківської системи, тенденції фінансового розвитку, розроблення системних питань та запланованого реагування.
  9. Розроблення заходів щодо запобігання злочинності та правопорушенням у банківській системі.
   10. Накопичення міжнародного досвіду та організація співробітництва з питань банківського нагляду з міжнародними організаціями і налагодження контактів з національними наглядовими інстанціями.
   11. Проведення підготовки кваліфікованих висновків про проекти законів України та нормативні акти Національного банку України.
   12. Проведення комплексної оцінки фінансово-економічного стану банківської системи в цілому, визначення тенденцій її розвитку та надання пропозицій Правлінню Національного банку України щодо адекватного реагування.
   Ефективний банківський нагляд повинен складатися з дистанційного та інспекційного нагляду (16 принцип Основних принципів банківського нагляду Базельського комітету).
   Банківський нагляд включає в себе вступний контроль, дистанційний або документарний контроль та інспектування на місцях.
   Вступний контроль є найбільш важливою частиною банківського нагляду, оскільки він обмежує можливість здійснення банківських операцій лише тими суб'єктами, які мають ліцензію на право зайняття банківською діяльністю. Як справедливо відмічає Кротюк В. Л., новостворені банки найбільш вразливі щодо розорення, тому контроль при вступі до ринку банківських послуг має дуже важливе значення.
   Вступний контроль включає два етапи:
   - реєстрація комерційного банку;
   - ліцензування комерційного банку.
   Наступними стадіями наглядової діяльності є дистанційний контроль (в Україні він ще називається безвиїзним) та інспектування. Залежно від системи нагляду в різних країнах віддаються переваги одному або іншому із зазначених способів. Проте у більшості країн застосовується змішана форма, при якій поєднується дистанційний контроль та інспектування на місцях, причому у тісній взаємодії з органами внутрішнього і зовнішнього аудиту. Далі ми більш детально зупинимося на основних вимогах до відповідних складових банківського нагляду.