2.3. Правові засади приватизації державного та комунального майна

   Одним з основних напрямів реформування вітчизняної економіки і визначальним для забезпечення ринкових засад її функціонування є приватизація державного та комунального майна.
   Відповідно до легального визначення (ст. 1 Закону України “Про приватизацію державного майна”) приватизацією є відчуження майна, що перебуває у державній власності, і майна, що належить Автономній Республіці Крим, на користь фізичних і юридичних осіб, які можуть бути покупцями в процесі приватизації. На початкових етапах приватизації (в першій половині 90-х років XX ст., коли відбувалася приватизація майна невеликих державних підприємств) основною метою приватизації державного майна було формування значного прошарку приватних і колективних власників за рахунок передання їм державного майна на праві власності.
   Сучасний етап приватизації характеризується новими пріоритетами, оскільки мала приватизація вже майже завершена, в основному приватизовано також майно середніх державних підприємств, а на порядку денному стоїть питання приватизації стратегічно важливих і крупних державних підприємств. У зв'язку з цим основною метою приватизації є вирішення складного завдання: забезпечення підвищення соціально-економічної ефективності виробництва, залучення коштів на структурну перебудову економіки. Вирішення цих завдань має забезпечити:
   (а) індивідуальна приватизація, що здійснюється на принципах: максимальної економічної ефективності; вибору найбільш оптимальних способів приватизації; індивідуального підходу до приватизації; створення умов для концентрації управління в руках промислового інвестора (вітчизняного чи іноземного інвестора або їх об'єднання, які заінтересовані у збереженні частки підприємства на ринку відповідної продукції та мають реальні важелі щодо управління підприємством та виконання ним інвестиційних зобов'язань);
   (б) застосування переважно конкурентних способів приватизації, що мають забезпечити продаж об'єктів приватизації за максимальною ціною .та з покладенням на покупця інвестиційних зобов'язань (щодо застосування новітніх технік і технологій, модернізації виробництва, збереження та збільшення частки підприємства на ринку певного товару, підвищення конкурентоспроможності товарів, робіт, послуг приватизованого підприємства тощо) і здійснення приватизації виключно за грошові кошти (національну та іноземну валюту, що визнається конвертованою Національним банком України).
   Проте в процесі приватизації має бути забезпечена і її соціальна спрямованість, що віддзеркалюється в таких принципах приватизації, як: законність; державне регулювання та контроль за приватизаційними процесами та післяприватизаційною діяльністю підприємств; додержання антимонопольно-конкурентного законодавства; надання пільг членам трудових колективів підприємств, що приватизуються, в т. ч. пріоритетного права на придбання майна (акцій) своїх підприємств; інформування громадськості про приватизаційні процеси та прийняття органами приватизації відповідних рішень та ін.
   Реформування вітчизняної економіки - одне із стратегічних напрямів державної економічної політики, безпосередньо пов'язане з відносинами власності, правовим статутом суб'єктів господарських відносин, антимонопольно-конкурентним регулюванням. Зазначені питання відповідно до Конституції України (ст. 92) мають регулюватися державою і, як правило, у формі закону.
   Приватизаційне законодавство почало формуватися на початку 90-х років і на сьогодні налічує велику кількість нормативно-правових актів різної юридичної сили. Проте слід мати на увазі, що приватизаційне законодавство складається з трьох гілок:
   - законодавство про приватизацію майна державних підприємств та організацій, державних часток в майні господарських організацій зі змішаною формою власності;
   - законодавство про приватизацію земельних ділянок;
   - законодавство про приватизацію державного житлового фонду.
   Хоча всі ці гілки приватизаційного законодавства тісно між собою пов'язані, проте інститутом господарського законодавства є перша з вищеназваних гілок.
   Система законодавства про приватизацію майна державних і комунальних підприємств та організацій, державних часток у майні господарських організацій зі змішаною формою власності (далі - законодавство про приватизацію державного майна) складається з таких нормативно-правових актів:
   1. Законів:
   від 04.03.1992 р. “Про приватизацію державного майна (діє в редакції Закону від 19.02.1997 p.);
   від 06.03.1992 р. “Про приватизацію майна невеликих державних підприємств (малу приватизацію)” - діє в редакції Закону від 15.05.1996 р.;
   від 06.03.1992 р. “Про приватизаційні папери” (передбачає три різновиди приватизаційних паперів: приватизаційні майнові сертифікати, земельні бони та житлові чеки, проте в обігу був лише перший вид до травня 1999 p., коли завершена була сертифікатна приватизація; 
   від 10.07.1996 р. “Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі”;
   від 07.07.1999 р. “Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації”;
   від 18.05.2000 р. “Про Державну програму приватизації” (ця програма, що визначає цілі, пріоритети та умови приватизації, була розрахована на три роки - 2000-2002 роки, проте її чинність подовжена до прийняття нової Програми приватизації");
   від 18.05.2000 р. “Про особливості приватизації підприємств, що належать до сфери управління Міністерства оборони України”;
   від 14.09.2000 р. “Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва” та ін.;
   2. Декретів Уряду, в т. ч. від 17.03.1993 р. “Про довірчі товариства”;
   3. Указів Президента:
   від 11.05.1994 р. “Про холдингові компанії, що створюються в процесі корпоратизації та приватизації”;
   від 19.06.1995 р. “Про забезпечення управління майном, що є у загальнодержавній власності, в процесі приватизації” та ін.;
   4. Постанов Кабінету Міністрів України:
   Порядок перетворення у процесі приватизації державних, орендних підприємств і підприємств зі змішаною формою власності у відкриті акціонерні товариства: Затв. постановою Кабінету Міністрів України від 11.09.1996 р. № 1099 (з наступними змінами);
   від 03.08.1998 р. № 1301 “Про затвердження Положення про передприватизаційну підготовку підприємств”;
   Методика оцінки вартості майна під час приватизації: Затв. постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2000 р. № 1554 та ін.;
   5. Відомчих нормативних актів:
   Фонду державного майна України (ФДМУ):
   Положення про умови укладення (переукладення) угоди що до проведення підготовки об'єктів до приватизації: Затв. наказом ФДМУ від 22.01.1998 р. № 85;
   Положення про умови укладення (переукладення) угоди про продаж майна, що перебуває у державній власності: Затв. наказом ФДМУ від 27.03.1998 р. № 601;
   Порядок внесення в статутні фонди ВАТ, що створюються в процесі приватизації, і вилучення з них фінансово-майнових активів підприємств: Затв. наказом ФДМУ від 16.02.1998 р. № 235;
   Про укладення угод на проведення експертної оцінки майна: Наказ ФДМУ від 16.02.1998 № 239;
   Положення про порядок підготовки та проведення відкритих торгів: Затв. наказом ФДМУ від 02.07.1998 р. № 1303;
   - Порядок передачі функцій управління майном державного підприємства до державних органів приватизації у зв'язку з прийняттям рішення про приватизацію цього майна: Затв. наказом ФДМУ від 31.03.2000 р. № 667;
   Примірний договір купівлі-продажу пакета акцій відкритого акціонерного товариства за некомерційним конкурсом: Затв. наказом ФДМУ від 17.04.2000 р. № 807;
   Положення про порядок приватизації об'єктів групи Ж: Затв. наказом ФДМУ від 14.08.2000 р. № 1693;
   Положення про порядок приватизації об'єктів незавершеного будівництва: Затв. наказом ФДМУ від 11.09.2000 р. № 1894;
   Наказ ФДМУ від 16.10.2000 р. № 2140 “Про порядок підготовки та подання на опублікування інформаційних повідомлень про конкурси”;
   Положення про порядок експертної оцінки цілісних майнових комплексів під час їх приватизації шляхом викупу та продажу конкурентними способами: Затв. наказом ФДМУ від 28.04.2001 р. № 763 та ін.
   Державної комісії з цінних паперів і фондового ринку (ДКЦПФР):
   Положення про порядок реєстрації випуску акцій відкритих акціонерних товариств, створених із державних підприємств у процесі приватизації та корпоратизації: Затв. рішенням ДКЦПФР від 11.04.2000 р. № 39 та ін.
   Зазначені нормативно-правові акти (насамперед, закони) визначають мету, принципи, об'єкти, суб'єкти, способи приватизації, вимоги до угод приватизації, відповідальність за порушення вимог приватизаційного законодавства та угод приватизації.
   Відповідно до ст. 5 Закону “Про приватизацію державного майна” до об'єктів права державної власності, що підлягають приватизації, належать:
   - цілісні майнові комплекси державних підприємств та їх структурних підрозділів;
   - об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти;
   - акції (частки, паї), що належать державі у майні господарських товариств та інших об'єднань.
   Остання з названих категорій на нинішньому етапі приватизації (приватизації великих та стратегічно важливих підприємств) зумовлює ту обставину, що основним об'єктом приватизації є акції відкритих акціонерних товариств, створених на базі унітарних державних підприємств у процесі їх корпоратизації чи приватизації.
   Проте не все державне майно може бути об'єктом приватизації. Насамперед, це стосується майна, що має загальнодержавне значення, зокрема:
   а) об'єкти, які забезпечують виконання державою її функцій, обороноздатності, економічної незалежності, а також об'єкти права власності Українського народу, майно, що становить матеріальну основу державного суверенітету України;
   б) об'єкти, діяльність яких забезпечує соціальний розвиток, збереження та підвищення культурного, наукового потенціалу, духовних цінностей;
   в) об'єкти, контроль за діяльністю яких з боку держави гарантує захист громадян від наслідків впливу неконтрольованого виготовлення, використання або реалізації небезпечної продукції, по
слуг або небезпечних виробництв;
   г) об'єкти, які забезпечують життєдіяльність держави в цілому. Розгорнутий перелік таких об'єктів дається в ч. 2 ст. 5 Закону “Про приватизацію державного майна” та Законі від 07.07.1999 р. “Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації”, в який щорічно вносяться зміни.
   Суб'єктами приватизації відповідно до ст. 6 Закону “Про приватизацію державного майна” є:
   - державні органи приватизації;
   - покупці (їх представники);
   - посередники.
   До системи державних органів приватизації належать: Фонд державного майна (ФДМ) України, його регіональні відділення та представництва, органи приватизації в Автономній Республіці Крим.
   На державні органи приватизації покладено виконання функцій власника державного майна у процесі його приватизації, в т. ч. здійснення у межах наданої компетенції повноважень щодо:
   - здійснення повноважень власника державного майна в процесі його приватизації;
   - зміни організаційно-правової форми державних унітарних підприємств;
   - створення комісій з приватизації;
   - затвердження планів приватизації майна, що перебуває в державній власності, та планів розміщення акцій ВАТ у процесі приватизації;
   - укладення угод приватизації, в т. ч. договорів купівлі-продажу державного майна в процесі його приватизації;
   - контролю виконання умов договорів купівлі-продажу державного майна, включаючи й умови післяприватизаційної експлуатації підприємств.
   Покупцями в процесі приватизації можуть бути особи, перехід права власності до яких може забезпечити досягнення цілей приватизації. Ст. 8 Закону “Про приватизацію державного майна” серед потенційних покупців зазначає:
   - громадян України (крім працівників державних органів приватизації"), іноземних громадян, осіб без громадянства; у разі спільної участі кількох (багатьох) громадян (в т. ч. членів трудового колективу державного підприємства) в приватизації одного об'єкта вони мають створити господарське товариство;
   - юридичні особи, зареєстровані на території України (крім органів державної влади та юридичних осіб, у майні яких частка державної власності перевищує 25%);
   - юридичні особи інших держав (підприємства та організації, створені відповідно до вимог законодавства іншої, ніж Україна, держави).
   Державна програма приватизації (п. 9) закріплює одним з пріоритетів приватизації індивідуальну приватизацію, серед ознак якої - продаж промисловому інвесторові пакета акцій, що забезпечує контроль над приватизованим підприємством і, відповідно, - можливість покладення на такого інвестора відповідальності за недотримання інвестиційних зобов'язань післяприватизаційної експлуатації підприємства за договором купівлі-продажу.
   Посередники в процесі приватизації, залежно від характеру їх послуг, можуть бути поділені на дві групи:
  - оперативні посередники (надають послуги щодо підготовки об'єкта до приватизації, оцінки та продажу майна, а також консультаційні послуги покупцям щодо вибору об'єкта приватизації, підготовки необхідних документів тощо);
   - фінансові посередники (зменшують ризики покупців у процесі приватизації, сприяють розвиткові фондового ринку); роль посередників у процесі приватизації виконують довірчі товариства (їх правове становище визначається Декретом KM України від 17.03.1994 р. “Про довірчі товариства”), інститути спільного інвестування/інвестиційні фонди та компанії (першим нормативним актом, що визначав їх правове становище, був Указ Президента від 19.02.1994 р. “Про інвестиційні фонди та інвестиційні компанії”, дія якого обмежена у зв'язку з набуттям чинності Законом від 15.03.2001 р. “Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)”), а також інші фінансові посередники.
   Приватизація майна державних підприємств здійснюється в передбаченому законом порядку, який включає такі етапи:
   - опублікування списку об'єктів, які підлягають приватизації, у виданнях державних органів приватизації, місцевій пресі;
   - прийняття державним органом приватизації рішення про приватизацію об'єкта, виходячи із завдань Державної програми приватизації чи на підставі поданої заяви потенційного покупця;
   - опублікування інформації про прийняття рішення про приватизацію об'єкта;
   - проведення аудиторської перевірки фінансової звітності підприємства, що приватизується (за винятком об'єктів малої приватизації);
   - затвердження державним органом приватизації протягом місяця з дня прийняття рішення про приватизацію об'єкта складу комісії з приватизації об'єкта; основне призначення цієї комісії - розробка проекту плану приватизації (плану розміщення акцій відкритого акціонерного товариства, створеного на базі державного підприємства в процесі його приватизації");
   - затвердження державним органом приватизації плану приватизації або плану розміщення акцій ВАТ, створених у процесі приватизації та корпоратизації;
   - реалізація зазначеного плану та укладення відповідно до нього договорів купівлі-продажу об'єктів (об'єкта) приватизації; пріоритет надається конкурентним способам приватизації, що передбачають конкуренцію покупців (конкурси, аукціони); неконкурентні способи (викуп об'єкта приватизації) застосовуються: щодо реалізації членами трудового колективу підприємства, що приватизується, свого переважного права на придбання акцій підприємства в межах визначеної законом суми (45 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) на пільгових засадах (за половину їх номінальної вартості); щодо майна, не проданого на конкурсі, аукціоні; щодо об'єкта малої приватизації, зданого в оренду, якщо умовами договору оренди, укладеного до набуття чинності Законом “Про оренду державного та комунального майна”, був перед бачений викуп; якщо такий спосіб приватизації передбачений альтернативним планом приватизації, затвердженим державним органом приватизації;
   - контроль за виконанням покупцями умов угод приватизації, включаючи й інвестиційні зобов'язання. Останній етап є досить відповідальним, за його результатами державні органи приймають рішення про застосування відповідних форм та видів відповідальності, якщо з'ясовується порушення покупцем взятих зобов'язань.
   Приватизаційним законодавством передбачаються три основні форми відповідальності за порушення угод приватизації: відшкодування збитків; сплата неустойки (штрафу, пені); оперативно-господарські санкції (відмова від пролонгації договору, розірвання договору тощо).
   Ці види господарсько-правової відповідальності передбачені такими нормативними актами:
   А) Відшкодування збитків. Передбачається ст. 224 Господарського кодексу та ст. 623 Цивільного кодексу (як універсальний вид відповідальності, що покладається на боржника у разі завдання кредиторові збитків внаслідок невиконання або неналежного виконання зобов'язань) та п. 6 ст. 29 Закону України “Про приватизацію державного майна”, що встановлює таку форму відповідальності за завдання збитків порушенням законодавства про приватизацію, а також внаслідок зроблених витрат щодо забезпечення збереження об'єктів приватизації до моменту фактичної передачі майна покупцеві;
   Б) сплата неустойки (штрафу, пені), яка встановлюється:
   - п. 5 ст. 29 Закону України “Про приватизацію державного майна”: 1) за порушення покупцем встановлених умовами договору купівлі-продажу строків внесення інвестицій у встановленому обсязі - пеня в розмірі 0,1% вартості невнесених інвестицій за кожний день прострочення; 2) у разі невнесення інвестицій на день подання позову про розірвання договору - штраф у розмірі 10% загального обсягу інвестицій; 3) у разі недотримання покупцем зобов'язань щодо збереження протягом визначеного періоду профілю діяльності приватизованого об'єкта — штраф у розмірі 10% вартості придбаного майна;
   - п. 4 ст. 29 Закону “Про приватизацію державного майна” та п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.1997 р. № 910 “Про порядок сплати і розмір неустойки за повну або часткову несплату покупцями коштів за об'єкт приватизації” - за несплату протягом 60 днів з моменту укладення чи реєстрації нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу об'єкта приватизації шляхом викупу, на аукціоні або за конкурсом — неустойка в розмірі 20% ціни, за яку куплено об'єкт приватизації;
   - п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.1997 р. № 910 — у разі несплати у встановлений термін неустойки за несплату коштів за об'єкт приватизації - неустойка (обчислюється від суми простроченого платежу) у формі пені, розміром не більше подвійної облікової ставки НБУ, що діяла на період, за який сплачується пеня (Закон України від 22.11. 1996 р. “Про відповідальність за несвоєчасне виконання грошових зобов'язань”).
   Водночас слід зазначити, що можливість встановлення відповідальності за порушення умов договору згідно з положеннями наведених нормативних актів не вичерпується, оскільки в договорі можуть бути (а згідно із п.2 ст. 27 Закону “Про приватизацію державного майна” обов'язково включаються) інші умови, однак цей Закон не встановлює відповідальність у формі неустойки за порушення таких зобов'язань. Лише п. 24 Типового договору купівлі-продажу пакета акцій відкритого акціонерного товариства, створеного у процесі приватизації, за некомерційним конкурсом і п. 20 Типового договору купівлі-продажу пакета акцій відкритого акціонерного товариства за комерційним конкурсом передбачає сплату покупцем за невиконання передбачених умовами конкурсу і зафіксованими в договорі купівлі-продажу зобов'язань щодо збереження протягом визначеного терміну кількості робочих місць (за винятком скорочення, пов'язаного із санацією та реструктуризацією підприємства) - штраф у розмірі 12-кратної суми середньої заробітної плати за кожного звільненого працівника (зазначені суми перераховуються на рахунок служби зайнятості);
   В) Господарьско-оперативні санкції передбачаються у формі: - розірвання договору (угоди приватизації) у разі невиконання покупцем договірних зобов'язань (п. 5 ст. 29 Закону “Про приватизацію державного майна”, п. 8 ст. 23 Закону “Про приватизацію майна невеликих державних підприємств (малу приватизацію)” і в усіх типових договорах купівлі-продажу об'єкта приватизації, а також у вищеназваних положеннях про угоди, що укладаються державними органами приватизації з оперативними посередниками на підготовку, експертну оцінку та продаж об'єктів приватизації;
   - анулювання рішення про викуп або результати конкурсу (аукціону) і відповідно - розірвання договору (угоди приватизації) за несплату об'єкта приватизації протягом 60-денного терміну з моменту укладення чи реєстрації відповідної угоди (п. 4 ст. 29 Закону України “Про приватизацію державного майна”;
   - відмова від пролонгації угоди приватизації з оперативним посередником: на проведення експертної оцінки майна (п. 22 Положення від 08.01.1998 р. № 16); щодо проведення підготовки об'єктів до приватизації (п. 15 Положення від 22.01.1998 р. № 85); про продаж державного майна (п. 11 Положення від 27.03.1998 р. № 601).
   Використання законодавцем своєрідної санкції - неповернення покупцеві частково внесених ним інвестицій у разі розірвання договору купівлі-продажу за порушення умов щодо їх внесення (ц. 5 ст. 29 Закону “Про приватизацію державного майна”),- слід розцінювати як своєрідне відшкодування збитків державі і підприємству, щодо майнового комплексу чи пакету акцій якого укладався договір купівлі-продажу (угода приватизації").