Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів України

   Ринок місцевих запозичень у багатьох країнах з розвинутою ринковою економікою давно перетворився на вельми істотний сектор національного ринку капіталів, причому боргові зобов'язання деяких муніципалітетів також котируються і на міжнародному фондовому ринку. Проекти, які реалізуються за рахунок залучених у такий спосіб коштів, позитивно впливають на місцеві громади, створюючи нові робочі місця, розвиваючи інфраструктуру, без якої неможливий розвиток конкурентного підприємницького середовища та підвищення соціальних стандартів.
   Розвиток ринку муніципальних запозичень (або, як його ще іноді називають, ринку муніципальних кредитів) потребує забезпечення певних умов, серед яких слід назвати:
   - макроекономічні умови (ринок муніципальних запозичень є складовою частиною національного ринку капіталів, його стан та розвиток багато в чому визначаються макроекономічною, фіскальною та грошово-кредитною політикою. Очевидно, що муніципальні облігації, які є, як правило, інструментами з фіксованою доходністю, можуть бути привабливими для потенційних покупців лише за умови низьких рівнів інфляції);
   - інституційні та регулятивні (розвиток ринку муніципальних запозичень потребує певної інституційно-правової системи, тобто місцева влада повинна мати певний інституційний потенціал організації та обслуговування місцевих позик);
   - кредитний рейтинг (кредитний рейтинг є фактично показником рівня довіри до місцевих органів влади; його отримання від відповідної агенції може стати істотним чинником здійснення місцевого запозичення);
   - гарантії (вони надаються інвесторам з боку місцевих органів влади і мають бути інструментом підвищення привабливості такої форми вкладання коштів для інвестора та зменшення вартості запозичень); поєднання різних джерел фінансування місцевих витрат (можливість використання місцевими органами влади різних фінансових інструментів та створення відповідних фінансових інститутів, утому числі муніципальних фондів розвитку, муніципальних банків).
   Як свідчить досвід багатьох країн, кошти для фінансування місцевої інфраструктури мобілізуються з внутрішніх джерел, тоді як іноземні запозичення виступають скоріше доповненням, а не замінником місцевого (національного) фінансування.
   Наприклад, муніципальні цінні папери посідають за надійністю друге місце після боргових зобов'язань Казначейства США. Ось чому приватні особи володіють у тій чи іншій формі 74 % муніципального боргу, величина якого оцінюється в 1,3 трлн дол. (тоді як сума всіх боргових зобов'язань, які оформлені облігаціями та підлягають сплаті, перевищує 13 трлн дол. США). В Японії обсяг таких зобов'язань становить приблизно 40,5 трлн ієн (тоді як відповідний показник ринку урядових облігацій дорівнює 265,8 трлн ієн).
   Залучення приватних коштів має будуватися на принципах економічної ефективності, а не соціальної доцільності. Зокрема, чинне бюджетне законодавство закріплює право на здійснення запозичень місцевими органами влади. Водночас Бюджетний кодекс України містить ряд обмежень на здійснення таких запозичень. Так, згідно зі ст. 16 БКУ виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати внутрішні запозичення.
   Зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад 800 тис. мешканців за офіційними даними державної статистики на час ухвалення рішення про здійснення запозичень. Слід зазначити, що в Україні лише 6 міст мають населення понад 800 тис. чоловік і, відповідно, мають право на зовнішні запозичення.
   У статті 74 БКУ регламентується порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів. Запозичення до місцевих бюджетів здійснюються з певною метою і підлягають обов'язковому поверненню. Запозичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку, крім випадку взяття позики на покриття тимчасового касового розриву.
   Відповідно до ст. 73 Бюджетного кодексу України для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання таких позичок визначається Мінфіном України. Надання позичок з одного бюджету іншому забороняється.
   Видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету.
   Видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. Якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів з його обслуговування, обумовлених договором між кредитором та позичальником, має місце порушення графіка погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років.
   Бюджетне законодавство також чітко встановлює принцип персональної відповідальності за зобов'язаннями до місцевих бюджетів і закріплює, що держава не несе відповідальності за зобов'язаннями за запозиченнями до місцевих бюджетів.
   Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів встановлює Кабінет Міністрів України відповідно до умов, визначених Бюджетним кодексом. У межах поставлених Бюджетним кодексом завдань Кабінет Міністрів України регламентував порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів, і муніципалітети офіційно дістали можливість проводити місцеві позики. Уряд України 24 лютого 2003 р. затвердив постанову "Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів" № 207.
   Відсутність цього документа не дозволяла муніципалітетам здійснювати закріплене Бюджетним кодексом право виходити на ринки зовнішніх та внутрішніх позик. У січні 2003 р. в мерії м. Києва повідомили, що вони звернулися до Мінфіну України за дозволом залучити на зовнішньому ринку близько 120 млн. євро у другому кварталі 2003 р. Дехто у Мінфіні вважає, що зазначена постанова з'явилася саме у відповідь на звернення Київської мерії. Вони провели зустрічі з великими інституційними інвесторами - Київ отримав у грудні 2002 р. рейтинг міжнародної агенції Мoody's В2 зі стабільним прогнозом і від агенції Standart&Poor's - на рівні B з відмінним прогнозом, що відповідає кредитним рейтингам України, і тепер відстоює позицію, щоб його папери випускалися відповідно до законодавства. Київська влада планує випустити єврооблігації терміном до п'яти років під ставку до 11,5% річних на суму близько 130 млн. дол. не пізніше початку липня 2003 р. Заступник голови Київської держадміністрації начальник Головного управління зовнішньоекономічних відносин та інвестицій М. Поливанов повідомив, що до моменту надходження коштів буде повністю готова програма їх використання. Після отримання дозволу Мінфіну на розміщення єврооблігацій Київ оголосить конкурс на лід-менеджера серед банків з розміщення єврооблігацій на зовнішньому ринку. Водночас Київ навряд буде випускати облігації внутрішньої позики, тому що це призведе до подорожчання випуску облігацій зовнішньої позики.
   Завдяки прийнятій Кабінетом Міністрів України постанові № 207 органи місцевої влади можуть цивілізовано вирішувати багато проблем і не вимагати гроші у підприємців. Більше того, в них з'явилася можливість стати більш незалежними від центральної влади. Центральний бюджет безпосередньо пов'язаний майже з 700 місцевими бюджетами. Кожний з них тепер може виходити на ринок капіталу самостійно. Водночас, як уже зазначалося, Бюджетний кодекс встановлює обмеження щодо здійснення зовнішніх та внутрішніх запозичень.
   Позитивним кроком дозволу здійснювати місцеві запозичення є також створення додаткових сприятливих умов для розвитку підприємництва. Зокрема, для підприємницьких структур створюється можливість заробити, оскільки для проведення запозичень (залежно від виду) необхідні: лід-менеджер - банк, який організує видачу кредиту або проводить підготовчу роботу з метою випуску облігацій місцевої позики; юридичний радник, який зробить безпечним становище позичальника від виникнення юридичних неузгодженостей та помилок при підготовці запозичень; рейтингова агенція, яка надасть позичальникові свій висновок про його кредитоспроможність, що може істотно вплинути на кінцеву вартість запозичення; кредитори.
   Так, у Донецький області планується здійснювати муніципальні позики, кошти від яких спрямовуватимуться на розвиток і модернізацію технічної бази санітарних підприємств міста, благоустрій територій та паркових зон. Банкіри міста готові розглядати такі проекти, хоч і розуміють, що повернути кошти місцевій владі за короткий термін буде дуже важко. Водночас придбавати облігації з довгим терміном їх погашення ризиковане, оскільки будь-який новий мер міста може прийняти рішення про їх реструктурування.
   У Львові планується випуск місцевої позики, хоч обсяги емісії поки що не розголошуються. Скоріше позика проводитиметься під будівництво житла або підземних гаражів. Це найперспективніші напрями для залучення коштів внутрішніх інвесторів, особливо населення. Крім того, емісія муніципальних облігацій може стати стимулом для розвитку будівельної індустрії в місті та збільшення робочих місць.
   Президент України доручив керівництву Дніпропетровської області розглянути можливі шляхи залучення коштів за рахунок випуску облігацій, лотерей. Однак керівники міст та районів Дніпропетровської області зазначили, що їх поки що не цікавить такий шлях залучення ресурсів. У Дніпропетровська є негативний досвід випуску облігацій місцевої позики. У 1997 р., коли були випущені облігації, обласна рада півроку витратила на оформлення й узгодження їх випуску з Мінфіном та іншими виконавчими органами центральної влади. Крім того, після внесення змін до Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" реалізація таких цінних паперів стала збитковою. Внаслідок цього місцева влада отримала папери, які не можна було випускати на ринок, оскільки на них було надруковано "1997 рік", а випущені вони були лише у 1998 р.
   У Харкові відпрацьовують схеми проведення позик під заставу комунального майна, щоб гарантом за позикою виступав не бюджет, а саме майно. Створення муніципального заставного фонду за сучасних умов може стати дієвим стимулом для інвесторів місцевих проектів. Водночас фахівці вважають, що проводити випуск "прямих" облігацій для населення міста невигідно, оскільки згідно з законодавством як гарантії в бюджеті мають бути заморожені кошти у розмірі двократного розміру емісії. Крім того, під муніципальні пантеони необхідно закласти сприятливі для населення проценти. Отже, вигідніше взяти вільний ресурс на зовнішньому ринку запозичень. Але й тут є ряд проблем. Кредитний рейтинг міста не може бути вище, ніж у держави та столиці, а рейтинг держави зараз невисокий.
   Однак, характеризуючи порядок здійснення місцевих запозичень, слід зважити на таке. Відповідно до ч. 6 ст. 74 Бюджетного кодексу України, Закону України "Про цінні папери і фондову біржу" та постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів" від 24 лютого 2003 р. № 207 запозичення муніципального органу можуть здійснюватися у формі: 1) випуску облігацій внутрішніх місцевих позик; 2) укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах.
   Рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради про здійснення запозичення має містити відомості про: 1) істотні умови запозичення; 2) форму здійснення запозичення; 3) мету запозичення. Зміни до рішення про здійснення запозичення можуть вноситися за письмовою згодою кредитора (кредиторів).
   Про наміри здійснити запозичення або реструктуризацію боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції Верховна Рада Автономної Республіки Крим чи міська рада надсилає Мінфіну письмове повідомлення.
   До повідомлення додаються:
   1) проект рішення про здійснення запозичення або реструктуризацію боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції;
   2) обґрунтування відповідності запозичення або реструктуризації боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, щодо здатності в повному обсязі та у визначений строк виконати свої боргові зобов'язання;
   3) копія звіту про виконання відповідного місцевого бюджету за рік, що передує року, в якому приймається рішення про здійснення запозичення або реструктуризацію боргових зобов'язань за ним чи проведення іншої операції;
   4) інформація про поточний стан виконання зобов'язань щодо погашення місцевого боргу, а також про стан розрахунків за місцевим боргом за попередні п'ять років;
   5) обґрунтування доходів бюджету розвитку спеціального фонду місцевого бюджету, що спрямовуватимуться на погашення основної суми місцевого боргу протягом всього періоду його погашення, до яких належать кошти від відчуження майна, що перебуває у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що перебувають у власності відповідної територіальної громади; кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності Бюджетним кодексом України, та проценти, сплачені за користування ними;
   6) висновок рейтингового агентства щодо здатності Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради своєчасно і в повному обсязі здійснювати розрахунки за борговими зобов'язаннями.
   При цьому рейтинговим агентством вважається юридична особа (резидент або нерезидент), що спеціалізується виключно на наданні послуг з визначення кредитного рейтингу та інформаційно-аналітичних послуг, пов'язаних із забезпеченням діяльності з визначення кредитних рейтингів, та має розроблену шкалу, що забезпечує однозначне тлумачення кредитного рейтингу; методологію визначення кредитного рейтингу, тобто систему принципів та прийомів, що використовуються у процесі визначення рейтингу; інформаційну інфраструктуру, достатню для ефективного збирання, оброблення та аналізу даних; засоби поширення інформації, достатні для належного оприлюднення визначеного кредитного рейтингу, і проводить моніторинг подій, які можуть змінити кредитний рейтинг (відповідно до методології) будь-якого об'єкта. Відповідність юридичної особи цим ознакам має бути підтверджена експертним висновком або Світового банку, або Міжнародного валютного Фонду, або Європейського банку реконструкції та розвитку.
   У разі здійснення зовнішнього запозичення, крім інформації та документів, зазначених у цьому пункті, подається також довідка Держкомстату про чисельність населення міста на момент прийняття Верховною Радою Автономної Республіки Крим та міською радою рішення про здійснення запозичення.
   Мінфін протягом 20 робочих днів після отримання інформації та документів, зазначених у п. 6 цього Порядку, розглядає їх і перевіряє відповідність обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу межам, установленим законом. У разі коли обслуговування місцевого боргу за запозиченням чи іншою операцією здійснюватиметься у наступних бюджетних періодах, під час проведення зазначеної перевірки використовується обсяг видатків загального фонду відповідного місцевого бюджету за результатами звіту про виконання місцевого бюджету за рік, що передував року, в якому прийматиметься рішення про здійснення запозичення чи проведення іншої операції. Якщо зобов'язання за такими запозиченнями виражаються в іноземній валюті, їх сума перераховується за офіційним обмінним курсом Національного банку на день проведення перевірки.
   За результатами розгляду та перевірок робиться висновок про відповідність або невідповідність проекту рішення про здійснення запозичення чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, який доводиться до відома відповідного органу. Під час розгляду інформації та документів у разі потреби Мінфін має право одержувати у встановленому порядку додаткову інформацію, необхідну для підготовки висновку. Реструктуризація боргових зобов'язань за запозиченням у формі випуску облігацій внутрішніх місцевих позик не повинна призводити до збільшення місцевого боргу.
   Передбачається гласний характер здійснення діяльності у сфері місцевих запозичень. Зокрема, інформацію про здійснення запозичення Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради подають Мінфіну щокварталу до 15 числа місяця, що настає за звітним кварталом. Відомості, які містяться в отриманій інформації, вносяться до загального реєстру запозичень до місцевих бюджетів.