§ 22.1. Поняття та основні види нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю, охорону здоров'я на виробництві

   Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю є особливою правозастосувальною діяльністю спеціально уповноважених органів, яка спрямована на захист трудових прав людини.
   Спеціально уповноважені органи та інспекції, які здійснюють нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю, не залежать у своїй діяльності від власника або уповноваженого ним органу. Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають в їх функціональному підпорядкуванні. Вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів про працю здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами (ст. 259 КЗпП). Згідно з положенням наведеної статті про те, що нагляду та контролю підлягає додержання законодавства про працю взагалі, мова йде про охорону здоров'я на виробництві в широкому розумінні.
   Державний нагляд за додержанням законодавчих та інших нормативних актів про охорону праці згідно зі ст. 260 КЗпП здійснюють: Комітет України по нагляду за охороною праці (згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 12 квітня 2000 р. №633 "Про утворення Державного департаменту з нагляду за охороною праці" на базі Комітету по нагляду за охороною праці, що ліквідується, у складі Міністерства праці та соціальної політики України утворено Державний департамент з нагляду за охороною праці. Однак відповідних змін у чинні нормативно-правові акти ще не внесено, тому в підручнику зберігається його попередня назва і повноваження органу викладаються відповідно до цих актів); Державний комітет України з ядерної та радіаційної безпеки; органи державного пожежного нагляду управління пожежної охорони Міністерства внутрішніх справ України; органи та заклади санітарно-епідеміологічної служби Міністерства охорони здоров'я України. У даному випадку мова йде про нагляд за додержанням нормативно-правових актів про охорону здоров'я на виробництві, тобто про охорону здоров'я у вузькому її розумінні.
   Нагляд і контроль - це різні форми перевірочної діяльності уповноважених на те певних державних або громадських органів (див. Коняхин Л.Г. Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде. - М., 1982. - С. 11).
   Нагляд - це здійснення спеціальними державними структурами цільового спостереження за додержанням виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами й організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами (Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999.-С. 675). Контроль є найбільш поширеним і дійовим засобом забезпечення законності. Його сутність полягає в тому, що суб'єкт контролю здійснює облік і перевірку того, як контрольований об'єкт виконує покладені на нього завдання і реалізує свої функції (Колпаков В.К. Зазн. роб. - С. 662).
   Вищий нагляд за додержанням законодавства про працю й охорону праці здійснює Генеральний прокурор України і підпорядковані йому прокурори. Перевірка виконання законів провадиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності підстав - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органів нагляду і контролю і не втручається в господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству (Колпаков В.К. Зазн. роб. - С. 662).
   У діючих нормативно-правових актах терміни "нагляд" і "контроль" вживаються в нерозривній єдності, чим підкреслюється спільність цілей і задач, що стоять перед відповідними органами. Відмінності між органами нагляду і контролю виявляються переважно в компетенції, функціях, що здійснюються ними, в методах виявлення порушень і способах реагування на них. Норми про нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю містяться в главі XVIII КЗпП України, а також в спеціальних нормативно-правових актах.
   Суб'єктами даних правовідносин є власники або уповноважені ними органи підприємств, установ, організацій, незалежно від форми власності та господарювання, та спеціально уповноважені органи державної виконавчої влади, які наділені такими повноваженнями, як можливість давати власникам (уповноваженим ними органам) вказівки про усунення виявлених порушень, невиконання яких тягне за собою матеріальну, дисциплінарну, адміністративну, а в деяких випадках і кримінальну відповідальність; загальність нагляду і контролю (як було наведено нагляд і контроль поширюється на усі підприємства). Ці органи незалежні від інших державних органів та органів місцевого самоврядування. Адміністративно-правові відносини завжди мають державно-владний характер, оскільки один з його суб'єктів наділяється державою владними повноваженнями.
   Стан підпорядкованості, в якому перебувають суб'єкти правовідносин по нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, є характерним для адміністративно-правових відносин. Правовідносини з нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю та охорону здоров'я на виробництві виникають не за згодою сторін (що характерно для трудових правовідносин), вони можуть виникати і всупереч бажанню другої сторони. Про адміністративно-правовий характер правовідносин з нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю свідчить і зміст даних правовідносин, який полягає в тому, що наглядовий орган може дати власникові підприємства, установи, організації (уповноваженому ним органу) від імені держави владні розпорядження, котрий повинен безумовно їх виконати, а у разі порушення законодавства про працю та охорону здоров'я на виробництві застосувати заходи адміністративного стягнення. Таким чином, слід зазначити, що правовідносини з нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю й охорону здоров'я на виробництві є адміністративно-правовими і щодо трудових правовідносин виступають як зовнішні, пов'язані з організацією процесу праці на підприємстві, в установі, організації та застосуванням праці найманих працівників. Виняток становлять лише правовідносини з громадського контролю за додержанням трудового законодавства, оскільки його суб'єктами є: власник підприємства, установи, організації і трудові колективи через вибраних ними уповноважених; професійні спілки - в особі своїх виборних органів і представників (ст. 46 Закону України "Про охорону праці" від 14 жовтня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - №49. - Ст. 668); трудові колективи та профспілкові органи при здійсненні громадського контролю за додержанням законодавства про працю й охорону здоров'я на виробництві не володіють владними повноваженнями, крім випадків, встановлених трудовим законодавством (статті 43, 45 КЗпП).
   В умовах переходу до ринкових відносин на підприємствах різних форм власності значно збільшилося число порушень трудових прав громадян. Як підкреслюється в Основних напрямах соціальної політики на 1997-2000 роки, затверджених Указом Президента України від 18 жовтня 1997 р. №1166/97, почастішали випадки незаконного звільнення з роботи працівників, має місце невчасна виплата заробітної плати, надання працівникам неоплачуваних відпусток.
   Головна державна інспекція праці Міністерства праці та соціальної політики України провела протягом 1997-1998 років 26 619 перевірок, в ході яких було виявлено 49,6 тис. порушень трудового законодавства, в тому числі більш як 17 тис. порушень законодавства про оплату праці (Чи порушують на місцях трудове законодавство / / Праця і зарплата. - 1998. - №17. - Вересень). Головними причинами масових порушень законодавства України про оплату праці визнана відсутність ефективних економічних, адміністративних і кримінально-правових механізмів, які 6 примушували роботодавців до безумовного їх виконання; несумлінний відомчий і регіональний контроль за додержанням законодавства про працю і оплату праці галузевих міністерств, відомств, органів місцевої виконавчої влади; відсутність ефективних юридичних і організаційних процедур забезпечення реального і відповідного представництва інтересів держави в акціонерних товариствах, де є частка державної власності; недієвість нині такого правового інституту, як комісія з трудових спорів; низький рівень правових знань і безвідповідальність керівників організацій, посадових осіб і персоналу за додержанням трудового законодавства.
   У зв'язку з цим зростає значення нагляду і контролю за додержанням трудового законодавства.
   Аналіз законодавства і практики його застосування дозволяє виявити наступні види нагляду і контролю: державний (включаючи прокурорський, судовий) і громадський.
   Нагляд і контроль за додержанням трудового законодавства здійснюється в двох сферах регулювання суспільно-трудових відносин: сфері встановлення умов праці й сфері застосування встановлених умов праці. Підвищення в цей час ролі колективно-договірного й індивідуально-договірного регулювання трудових відносин посилює значення нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю при встановленні умов праці.
   Згідно зі ст. 9 КЗпП України умови договорів про працю, які погіршують становище працівників порівняно із законодавством України про працю, є недійсними. Разом з тим згідно із ст. 9-1 підприємства, установи, організації в межах своїх повноважень і за рахунок власних коштів можуть встановлювати додаткові, порівняно із законодавством, трудові й соціально-побутові пільги для працівників.
   Іншою сферою наглядово-контрольної діяльності є застосування встановлених умов праці. Мова йде про відповідність правозастосувальних документів (наказів про прийняття, переведення, звільнення працівника та ін.) законодавству і локальним нормативно-правовим актам.
   При здійсненні наглядових і контрольних функцій за Додержанням трудового законодавства відповідними органами використовуються різні види нагляду і контролю: попереджувальний, попередній, поточний і подальший.
   Попереджувальний нагляд і контроль здійснюється при встановленні локальних умов праці для того, щоб локальні норми не суперечили законодавству про працю. Такий нагляд і контроль також здійснюється для попередження порушень правил охорони праці на будівництві, в експлуатації виробничих споруд, при введенні в експлуатацію нових об'єктів.
   Попередній нагляд і контроль сприяє запобіганню порушенням законодавства про працю, має місце переважно при застосуванні умов праці, здійснюваних власником спільно, за узгодженням або з урахуванням думки профспілкових органів або інших уповноважених на представництво трудовими колективами органів.
   Поточний нагляд і контроль спрямований на запобігання порушенням законодавства про працю, виявлення допущених порушень і вживання необхідних заходів.
   Подальший нагляд і контроль здійснюється при розгляді трудових спорів і виявленні вже допущених порушень з метою поновлення порушених прав працівників. Подальший нагляд і контроль здійснюють органи прокуратури, суд.