Право повного господарського відання і право оперативного управління. Основні форми здійснення права державної та комунальної власності

   Якою б важливою не була діяльність Кабінету Міністрів України, інших органів державної виконавчої влади у сфері управління державною власністю, однак у їх функції не входить використання майна в процесі виробництва, створення нових матеріальних благ, їх реалізація тощо. Для цього уповноважені органи виконавчої влади утворюють державні підприємства та державні установи, за якими законодавець закріплює майно відповідно на праві повного господарського відання і на праві оперативного управління (статті 37 і 39 Закону України "Про власність"). З юридичної точки зору повне господарське відання і оперативне управління є правовими формами реалізації, як правило, права державної власності спеціально створеними суб'єктами різних орга нізаційно-правових форм, які у встановленому порядку набувають статусу юридичної особи.
   Державні підприємства, установи та інші державні організації, наділені правом повного господарського відання, правом оперативного управління, отримують певну сукупність прав та обов'язків, яка дає змогу їм здійснювати функції власника. При цьому власником майна державних підприємств, установ залишається держава, адже ще за часів римського права утвердився постулат: у однієї речі може бути лише один власник'. Однак дія такого принципу має ефективність лише тоді, коли власник спроможний самостійно і безпосередньо здійснювати правомочності власника, в тому числі займатися господарською чи іншою діяльністю. Тим часом, держава не може самостійно здійснювати правомочності власника. Не завжди це можуть і окремі громадяни. Вони можуть об'єднуватися у колективні утворення, передаючи їм своє майно та здійснюючи виробничо-господарську діяльність. Тому людство активно вело пошук оптимальних правових форм, які б гармонійно забезпечували інтереси як власників, так і господарюючих суб'єктів- невласників.
   У світовій практиці сформувалися різні моделі відмежування від права власності права управління нею та введення так званої розщепленої власності. Великим досягненням світової цивілізації стала поява акціонерних товариств, завдяки яким з'явилася можливість зосереджувати великі капітали за рахунок об'єднання фінансів як багатих комерсантів, так і широких верств населення, що в свою чергу забезпечувало швидке здійснення великих виробничих проектів. У зв'язку з цим справедливим було твердження К. Маркса, що без акціонерних товариств "світ і досі залишався без залізниць, якщо б довелося чекати поки накопичення не доведе деякі окремі капітали до таких розмірів, що вони могли б впоратися з побудовою залізниці".
   В англо-американській правовій системі головною правовою формою реалізації права власності невласником став інститут "довірчої власності", який утверджує абсолютність прав володіння, користування і розпорядження титульного користувача майном довірчого власника.
   Щодо здійснення права державної власності в багатьох зарубіжних країнах сформувалося три основні організаційно-правові форми державних підприємств: відомчі (казенні) підприємства, публічні корпорації і державні. Казенні підприємства не мають статусу юридичної особи, фінансово-господарської самостійності і фінансуються з державного бюджету. Публічна корпорація має статус юридичної особи, формується за рахунок первісного державного капіталу, а надалі діє на засадах господарської самостійності та фінансової самоокупності. Нарешті державна компанія має статус юридичної особи акціонерного типу, діє, як і публічна корпорація, на підставі індивідуального статусу (меморандуму), що його затверджує відповідний державний орган.
   Особливості розвитку соціалістичної економіки зумовили утвердження особливих правових форм здійснення права державної власності. Жовтнева революція 1917 р. в Росії призвела до утворення панівного державного сектора внаслідок націоналізації приватної власності. Вже першими цивільними кодексами державні підприємства, їх об'єднання, державні установи визнавалися юридичними особами (статті 16 і 19 ЦК РРФСР 1922 p., статті 16 і 19 ЦК УРСР 1922 р.). Проте у перших цивільних кодексах союзних республік колишнього СРСР нічого не говорилося про те, на якому праві за державними підприємствами та установами закріплювалося державне майно. Водночас у ст. 19 ЦК УРСР 1922 p. було застереження, що державні підприємства та їх об'єднання, які переведені на господарський розрахунок і не фінансуються в кошторисному порядку, виступають в обігу як самостійні і не пов'язані з казною юридичні особи, а за їхні борги відповідає лише майно, яке перебуває в їх вільному розпорядженні. Тому перед юридичною наукою постала складна проблема обґрунтувати правову належність майна державним юридичним особам, що виявилося досить складною справою. Лише в 40-х pp. наукові пошуки завершилися результативно. Це вдалося зробити академіку А. В. Бенедиктову, який у 1948 p. сформулював теорію оперативного управління, що дістала підтримку наукової громадськості, а також законодавче оформлення В Основах цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік 1961 р. У ст. 21 Основ було записано, що державне майно, закріплене за державними організаціями, перебуває в оперативному управлінні, що його здійснюють у межах, установлених законом, відповідно до цілей їх діяльності, планових завдань і призначення майна, права володіння, користування і розпорядження майном. Це положення було повністю відтворено в усіх цивільних кодексах союзних республік колишнього СРСР (у т. ч. у ст. 89 ЦК УРСР 1963 p.).
   Обґрунтовуючи необхідність закріплення за державними органами необхідних правомочностей володіння, користування і розпорядження переданим їм державним майном на умовах оперативного управління, А. В. Венедиктов зазначав, що без цих правомочностей вони не змогли б виконувати покладені на них завдання народногосподарського плану. При цьому, на його погляд, державний орган здійснює надані йому правомочності саме у порядку оперативного управління, а не як власник'. Таку позицію А. В. Бенедиктова підтримали багато цивілістів (С. Н. Братусь, М. М. Агарков, О. С. Иоффе, Ю. К. Толстой, С. М. Корнєєв та ін.)2. З цього приводу висловлювалися й інші погляди3. Так, Я. Ф. Миколенко висловив думку про можливість визнання права власності на державне майно як за державою, так і за державним органом, за яким воно закріплено4. Безперечно, з законодавчим закріпленням за державними підприємствами та установами майна на праві оперативного управління дискусії щодо правової природи правомочностей державних підприємств та установ на ввірене їм державне майно втратили гостроту і перейшли в стадію коментування конкретного змісту інституту оперативного управління, адже принципова незгода з введенням законодавцем цього інституту в той період не знайшла б розуміння у юридичної громадськості, більше того, могла мати для автора опозиційної думки негативні наслідки.
   Інститут права оперативного управління в цілому мав позитивний вплив на формування конструкції правосуб'єктності державних підприємств та установ як юридичних осіб. Він вніс визначеність у взаємовідносини між державою як власником і суб'єктами здійснення права державної власності, адже радянська юридична наука не запропонувала в той період іншого правового інституту реалізації права державної власності. З ідеологічних міркувань юридична наука не могла запозичити буржуазні інститути управління майном особами, які не є його власниками.
   Інститут оперативного управління майном виявився досить пристосованим до адміністративно-правової економіки і проіснував кілька десятків років у незмінному вигляді. Крім того, він набув широкого практичного застосування. Так, Указом Президії Верховної Ради УРСР від 20 травня 1985 p. норму про оперативне управління майном, закріпленим за державними організаціями, було вилучено із ст. 89 ЦК УРСР і водночас цим же Указом було введено нову ст. 87' "Оперативне управління майном", положення якої про оперативне управління майном були поширені як на державні, так і міжколгоспні та інші державно-кооперативні організації.
   Після 1985 р. у період проголошення так званих перебудовних реформ відновилися дискусії щодо інституту оперативного управління, і його ефективність було поставлено під сумнів. Певною мірою це вплинуло і на формування законодавчої практики. Так, у Законі СРСР "Про державне підприємство (об'єднання)" від 30 червня 1987 p. взагалі нічого не згадувалося про закріплення за державними підприємствами (об'єднаннями) майна на праві оперативного управління (з 7 березня 1991 p. цей закон втратив чинність).
   В останні роки існування СРСР велися роботи з підготовки проектів прогресивних на той час законів, у т. ч. Закону СРСР про власність. Відповідно в країні активізувалися наукові дискусії з проблем власності, в тому числі щодо перспектив існування інституту оперативного управління. В ході дискусії висловлювалися різні погляди на цю проблему.
   Аналізуючи право державної власності, А. Г. Биков звернув увагу на можливі моделі реалізації відносин державної власності: речово-правову (за якої держава здійснює своє господарювання і таким чином повноваження власника через підприємства, що володіють правом оперативного управління) і зобов'язально-правову (за якої майно для господарювання передається повністю підприємству державою, яка, юридичне залишаючись власником, передає всі свої правомочності зі здійснення права власності). При цьому автор визнав перспективнішою другу модель і запропонував впровадити її шляхом укладення відповідного договору між підприємством (за участю трудового колективу) і вищестоящим органом господарського керівництва1. Пропозиція автора, безперечно, цікава, вона близька до існуючого в багатьох країнах інституту довірчого управління. Проте шляхи її реалізації не можна визнати вдалими, оскільки "вищестоящий орган господарського керівництва" завжди прагнув зберегти адміністративний контроль за державним підприємством. Не визначив автор також правових засад участі трудового колективу в укладенні договору.
   На думку В. І. Семчика низька ефективність виробництва в СРСР була спричинена не дією інституту права оперативного управління, а існуванням передбачених у концепції А. В. Бенедиктова та в законодавстві правомочностей підприємства, встановленням значних обмежень у використанні майнових фондів. Тому будь-яка заміна права оперативного управління іншим поняттям, на його думку, не може усунути необхідність надавати підприємству ті самі правомочності, що охоплюються інститутом оперативного управління. Безперечно, автор цілком справедливо звернув увагу на те, що при визначенні правомочностей підприємства не враховувалися інтереси як самого підприємства, так і його трудового колективу. Однак автор не дав власної конструкції оптимального співвідношення прав та обов'язків, які мають надаватися державним підприємствам, що, безумовно, є надскладним завданням у вирішенні досліджуваної проблеми.
   Відзначаючи позитивну роль юридичної науки у формуванні інституту права оперативного управління, необхідно зазначити, що та ж юридична наука не запропонувала необхідних концепцій реального змісту правомочностей володіння, користування і розпорядження майном, закріпленим за державними підприємствами на праві оперативного управління. Державні органи управління використовували цей вакуум і вкладали своє розуміння правомочностей володіння, користування і розпорядження державним майном, закладаючи в затверджувані ними статути державних підприємств обмеження, які можливо прямо і не суперечили чинному на той час законодавству, але й не сприяли підвищенню ефективності їх діяльності.
   Необхідно відзначити надмірну нормативну зарегульованість діяльності соціалістичних державних підприємств (об'єднань) та установ. Особливо велику роль у регулюванні їх діяльності відігравали Основи цивільного законодавства, цивільні кодекси і Положення про соціалістичне державне виробниче підприємство, затверджене Постановою Ради Міністрів СРСР від 4 жовтня 1965 p., Положення про виробниче об'єднання (комбінат), затверджене Постановою Ради Міністрів СРСР від 27 березня 1974 р, та інші нормативні акти.
   Визначальними тут стали норми ст. 22 Основ та ст. 91 ЦК УРСР, згідно з якими порядок передачі державних підприємств, будівель, споруд, устаткування та іншого майна, віднесеного до основних засобів державних підприємств, іншим державним організаціям, а також колгоспам та іншим кооперативним і громадським організаціям повинен був визначатися законодавством СРСР і УРСР. При цьому державні підприємства, будівлі і споруди могли передаватися від однієї державної організації до іншої безоплатно. Така передача здійснювалася в порядку, що визначався постановою ЦБК і РНК СРСР "Про передачу державних підприємств, будівель і споруд" від 29 квітня 1935 p.. Постановою РНК СРСР "Про порядок передачі державних підприємств, будівель і споруд"2 від 15 лютого 1936 p.. Положенням про порядок передачі підприємств, об'єднань, організацій, установ, будівель і споруд, затвердженим Постановою Ради Міністрів СРСР від 16 жовтня 1979 p..
   Особливістю цих та інших нормативних актів радянського періоду було те, що вони:
   а) надавали право приймати рішення про передачу майна відповідним органам державного управління;
   б) передбачали прийняття рішення про передачу майна на підставі адміністративних актів без згоди на це самих підприємств;
   в) не передбачали можливості судового оскарження таких рішень.
   Викладене дає підстави стверджувати, що передача майна державних організацій іншим організаціям на зазначених умовах являла собою фактично приховане примусове, безоплатне (у разі передачі майна іншим державним організаціям) вилучення майна з оперативного управління державної організації, що є безперечною ознакою адміністративно-командних методів управління економікою.
   Спеціальний порядок встановлювався також щодо розпорядження державними підприємствами устаткуванням та іншим майном, що належало до основних засобів, яке було зайвим чи невикористовуваним. Відповідно до Положення про соціалістичне державне виробниче підприємство таке майно могло бути продане на розсуд самого державного підприємства іншим підприємствам і організаціям лише за умови відмови вищестоящого органу від перерозподілу лишків або у разі неодержання від нього відповіді протягом одного місяця після надіслання повідомлення про наявність лишків.
   Обмеженою була також правомочність державних організацій з розпорядження оборотними засобами і продукцією. Вони могли розпоряджатися сировиною, паливом, матеріалами, напівфабрикатами, готовою продукцією, грошовими та оборотними засобами відповідно до цільових призначень цих засобів і згідно з затвердженим планом (ст. 92. ЦК УРСР у первісній редакції). При цьому навіть оборотні засоби за певних умов (якщо вони навіть були понаднормативними) могли вилучатися у державного підприємства вищестоящим органом за показниками річного звіту підприємства або в разі зміни нормативів власних оборотних засобів, зумовлених збільшенням чи зменшенням виробничого плану підприємства (п. 12 Положення про соціалістичне державне виробниче підприємство).
   Нарешті, державні підприємства були позбавлені права вільної реалізації виготовленої продукції та вільного вибору контрагентів. Як правило, виготовлена державними організаціями продукція реалізовувалася лише на підставі актів планування, якими чітко визначалися постачальники, покупці та фондодержателі. Спеціальними нормативними актами (зокрема, Положенням про поставки продукції виробничо-технічного призначення. Положенням про поставки товарів народного споживання) детально регламентувалися умови поставок продукції (товарів), підстави для відмови в укладенні договору поставки тощо.
   Законодавство радянського періоду встановлювало й інші обмеження у здійсненні державними підприємствами правомочностей щодо закріпленого за ними державного майна. Але і наведеного достатньо, щоб зробити висновок про абсолютну залежність державних організацій від вищестоящих державних органів, зусиллями яких інститут оперативного управління фактично перетворився на інститут обмеженого оперативного управління. Тому не дивно, що в 80-х pp. гостро постала проблема його реформування.
   Перша спроба оновити інститут права оперативного управління та привести його у відповідність зі стрімко змінюваними суспільними відносинами була зроблена ще в Законі СРСР "Про власність в СРСР" від 6 березня 1990 р., в якому поряд з оперативним управлінням була передбачена ще одна правова форма закріплення державного майна за державними юридичними особами — право повного господарського відання. Цим законом встановлювалося, що "майно, що є державною власністю і закріплене за державним підприємством (крім казенних підприємств) належить йому на праві повного господарського відання" (ст. 24), а "майно, що є державною власністю і закріплене власником за державною установою (організацією), яка перебуває на державному бюджеті, знаходиться в оперативному управлінні цієї установи" (ст. 26). Зазначені норми щодо двох правових форм реалізації права державної власності майже дослівно, лише з деякими незначними редакційними особливостями, були відтворені в Законі України "Про власність" від 7 лютого 1991 p. З цього моменту і до теперішнього часу повне господарське відання і оперативне управління стали основними правовими формами здійснення права державної власності державними підприємствами та установами. На жаль, законодавець, запровадивши в період ринкових реформ в Україні інститут повного господарського відання та оперативного управління, лише схематично окреслив певні права та обов'язки, закріплені за державними підприємствами та установами, що звичайно не могло не позначитися на їх господарсько-виробничій діяльності. Очевидно тому розробники проекту ЦК України (у редакції від 25 серпня 1996 p.) визнали безперспективність функціонування цього інституту, а відтак йому взагалі не знайшлося місця в проекті. На наш погляд, відмова від інституту повного господарського відання та оперативного управління є дещо передчасною. Однак виявити позитивні і негативні риси цього інституту можна лише тоді, коли буде розкрито його зміст, межі здійснення державними підприємствами та установами делегованих їм державою правомочностей, що буде зроблено в наступному параграфі.