Громадяни України та іноземці

   Головною особливістю становища громадян як суб'єктів адміністративного права є те, що вони виступають як приватні особи, тобто реалізують свої особисті, загальногромадянські права та обов'язки у сфері державного управління, а не права та обов'язки виконавчо-розпорядчих органів, громадських організацій чи посадових осіб.
   Розглядати їх адміністративно-правовий статус найдоцільніше за допомогою аналізу: а) адміністративної правоздатності; б) адміністративної дієздатності; в) прав, які зумовлені адміністративним законодавством; г) адміністративно-правових обов'язків.
   Адміністративна правоздатність — це здатність мати суб'єктивні права та обов'язки, передбачені нормами адміністративного права. Вона виникає з народженням громадянина і припиняється з його смертю.
   Адміністративна правоздатність може бути повною або обмеженою.
   Обмеження правоздатності полягає в тому,. що в результаті дії адміністративно-правових норм відбувається:
   1) звуження кола прав. Уданому випадку конкретний громадянин повністю або частково позбавляється деяких прав, наданих йому особисто. Наприклад, позбавлення права керування транспортними засобами в результаті здійснення правопорушення, передбаченого ст. 130 КпАП (управління транспортними засобами в стані сп'яніння);
   2) покладання на громадян додаткових обов'язків. У цьому випадку на громадянина, поза його волею, в адміністративному порядку органом управління покладаються додаткові обов'язки. Такі обов'язки можуть бути персоніфікованими, тобто зверненими до конкретної особи, обов'язок відбувати таке адміністративне стягнення, як виправні роботи. Можуть мати загальний характер, наприклад, обов'язок дотримуватися певних правил при перебуванні в районах епідемій, епізоотій, екологічних катастроф; обов'язок дотримуватись режимних вимог при роботі з літературою обмеженого використання тощо.
   У будь-якому випадку обмеження правоздатності має винятково тимчасовий характер і може бути викликане лише однією з двох обставин.
   По-перше. Виникнення особливих умов здійснення державного управління (стихійні лиха, епідемії, епізоотії, умови цивільної оборони), коли на громадян в адміністративно-правовому порядку покладаються додаткові обов'язки і коли немає можливості реалізовувати певні права, передбачені нормами адміністративного права.
   Так, на підставі Закону України "Про надзвичайний стан" від 26 червня 1992 p. можуть встановлюватися тимчасові обмеження прав і свобод громадян (ст. 1), зокрема:
   - вводиться комендантська година, під час якої забороняється громадянам перебувати у громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень (п. 1 ст. 23);
   - перевірка документів, проведення особистого огляду, перевірка житла громадян (п. З ст. 23); вислання порушників громадського порядку, які не є жителями даної місцевості, до місця їх проживання (п. 7 ст. 23); встановлення особливих правил користування зв'язком (п. 9 ст. 23).
   По-друге, скоєння конкретним громадянином правопорушення, у зв'язку з чим на нього покладаються додаткові обов'язки або він позбавляється окремих прав. Громадянин, притягнений до адміністративної відповідальності, зобов'язаний виконати рішення компетентного державного органу про застосування до нього санкції, наприклад, сплатити штраф. Відносно певної категорії громадян (звільнених з місць позбавлення волі та визнаних особливо небезпечними рецидивістами; тих, хто відбуває покарання за тяжкі злочини; засуджених два і більше разів до позбавлення волі за будь-які навмисні злочини, звільнених від відбуття строку покарання з обов'язковим залученням до праці тощо встановлюється адміністративний нагляд, який являє собою систему обов'язків та обмежень щодо піднаглядних, які грунтуються на адміністративно-правових нормах.
   Громадянин, що вчинив правопорушення, може бути позбавлений певних прав (прав, зловживання чи порушення яких призвело до правопорушення). Так, порушення водіями транспортних засобів правил дорожнього руху (ст. 122), перевезення людей (ст. 122), проїзду залізничних переїздів (ст. 123) тощо можуть спричинити позбавлення водіїв прав на керування транспортними засобами. Громадянин, позбавлений в адміністративному порядку свободи (підданий адміністративному арешту), через істотне обмеження свободи пересування та особистої свободи взагалі не має можливості здійснювати свої окремі права в державному управлінні.
   Адміністративна правоздатність є основою адміністративної дієздатності.
   Адміністративна дієздатність — це здатність громадянина реалізовувати надані права і виконувати покладені на нього обов'язки.
   Здійснюючи свої права і обов'язки, громадяни вступають в адміністративно-правові відносини з виконавчо-розпорядчими органами. Адміністративно-правові відносини даного типу (громадянин — державний орган) виникають у зв'язку з:
   • реалізацією громадянином належних йому прав (призначення пенсії, вступ на навчання, на роботу, надання відпустки, збереження чи зміна прізвища у зв'язку з одруженням);
   • виконанням покладених на громадянина обов'язків (військового обов'язку; обов'язку, що виникає у зв'язку з отриманням паспорта: реєстрація постійного місця проживання, сплата мита за видачу паспорта; подання документів на обмін паспорта, зобов'язання зберігати паспорт і сповіщати паспортну службу у разі його втрати; обов'язки, що виникають у зв'язку з отриманням права керувати автотранспортним засобом; придбанням зброї тощо);
   • порушенням органами управління або їх посадовими особами прав та інтересів громадян (відмова у прийомі на роботу у зв'язку з наявністю малолітніх дітей; відмова прийняти скаргу; незаконний арешт; притягнення до відповідальності; відмова у приватизації житла, гаража, дачі; відмова видати довідку, диплом, оформити документи; відмова приймати купюри дрібної вартості; відмова у збереженні місця роботи, житлової площі за громадянами, що проходять альтернативну (невійськову) службу тощо);
   • порушенням громадянином його правових обов'язків (порушення громадського порядку, правил користування міським транспортом, паспортних правил тощо);
   • поданням громадянином скарги, заяви з приводу недоліків у роботі державних закладів, підприємств, організацій (несвоєчасне проведення інвентаризацій; погане забезпечення працівників матеріалами, обладнанням; недотримання техніки безпеки; невжиття необхідних заходів до порушників дисципліни тощо).
   Важливо зазначити, що адміністративна дієздатність не однакова для окремих груп і категорій громадян. Її зміст та обсяг залежать від цілого ряду факторів, до яких насамперед належать: вік, стан здоров'я, належність до певних соціальних груп.
   Залежно від віку: повна адміністративна дієздатність настає при досягненні 18 років; обмежена — при досягненні 16 років; з цього моменту громадянин може притягатися до адміністративної відповідальності (ст. 16 КпАП), зобов'язаний мати паспорт тощо; часткова — у більш ранньому віці. Досягши 7 років, громадянин має право вступити до загальноосвітньої школи. Ставши школярем, зобов'язаний дотримуватися правил для учнів, має право користуватися шкільною бібліотекою тощо. Після досягнення 15-річного віку громадянин може бути засновником молодіжних і дитячих організацій (ст. 11 Закону "Про об'єднання громадян").
   Стан здоров'я є фактором, що виключає покладення на конкретних громадян деяких обов'язків. Так, на дійсну військову службу призиваються громадяни, стан здоров'я яких відповідає поставленим вимогам (п. 1 ст. 15, ст. 18 Закону "Про загальний військовий обов'язок і військову службу".
   Належність до певних соціальних груп забезпечує громадянам додаткові права, характерні тільки для конкретної соціальної групи. Неодмінною умовою існування таких груп є їх адміністративно-правова детермінованість.
   Так, ветерани війни, згідно із Законом "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 22 жовтня 1993 p. мають право на 75-відсоткове зниження плати за житлову площу, безкоштовне зубопротезування, безкоштовний проїзд у міському транспорті, використання чергової відпустки у зручний для них час тощо.
   Учасники ліквідації аварії на ЧАЕС, які віднесені до 1 категорії, відповідно до Закону "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 1 липня 1992 p. мають право: безкоштовно отримувати ліки за рецептами лікарів; на оплату лікарняного у розмірі 100 відсотків незалежно від стажу роботи; на 50-відсоткову квартину плату і плату за комунальні послуги; позачергове безкоштовне забезпечення автомобілем; вступ поза конкурсом тощо (ст. 20).
   Військовослужбовці та члени їх сімей згідно із Законом "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20 грудня 1991 p. користуються правом безкоштовного проїзду у відпустку; перевезення багажу при переїзді на нове місце служби; правом на першочерговий вступ до житлово-будівельного кооперативу; на отримання кредитів на індивідуальне будівництво на термін 20 років з погашенням за рахунок військових формувань певного відсотка.
   Працівникам міліції та членам їх сімей відповідно до Закону "Про міліцію" від 20 грудня 1990 p. надається 50-відсоткове зниження щодо оплати за житлову площу та комунальні послуги, паливо; тим, хто використовує особистий транспорт у службових цілях, виплачується грошова компенсація; надається право на отримання кредитів на індивідуальне будівництво у розстрочку на 20 років з 50-відсотковим погашенням позики за рахунок доходів МВС і місцевих бюджетів; за сім'єю загиблого працівника міліції зберігається право на отримання житлової площі, а наявна протягом 3-х місяців переходить у приватну власність; за дітьми загиблого працівника міліції, а також за непрацездатними членами сім'ї зберігається право на пільги щодо оплати за житло та комунальні послуги, паливо тощо (розділ 4, ст. 22—29).
   Особи, що мають духовний сан і штатну посаду в одній із зареєстрованих релігійних конфесій, на підставі ст. 18 Закону "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" звільняються від призову на строкову військову службу.
   Особи, зайняті на роботах з важкими і шкідливими умовами праці, відповідно до Закону "Про охорону праці" від 14 жовтня 1992 p. безплатно забезпечуються лікувально-профілактичним харчуванням, спеціальним одягом мають право на оплачувані перерви санітарно-оздоровчого призначення, скорочення тривалості робочого часу, додаткову оплачувану відпустку, пільгову пенсію, оплату праці у підвищеному розмірі тощо.
   Особливий адміністративно-правовий статус молоді визначено Законом "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні" від 5 лютого 1993 p. Згідно з ним до молоді належать громадяни України віком від 15 до 28 років.
   Цим законом держава гарантує працездатній молоді надання першого робочого місця на термін не менш як два роки після закінчення навчального закладу або завершення дійсної строкової військової чи альтернативної служби; держава гарантує надання роботи за спеціальністю на період не менш як три роки молодим спеціалістам, потреба в яких раніше була заявлена підприємствами, установами, організаціями. При народженні в молодій сім'ї (вік чоловіка і жінки не перевищує 28 років) першої дитини за рахунок бюджетних джерел погашаються відсотки за користування пільговим довготерміновим кредитом; при народженні другої дитини — погашаються 25 відсотків; при народженні третьої — 50 відсотків від суми пільгового довготермінового кредиту.
   Право громадянина, обумовлене адміністративним законодавством — це визнана державою і закріплена адміністративно-правовою нормою можливість діяти в певних межах.
   У адміністративно-правовій науці прийнято виділяти три групи прав громадян: а) соціально-економічні; б) політичні права і свободи; в) особисті права і свободи.
   Соціальна-економічні права стосуються основ життя людей — право на працю, матеріальне забезпечення, право на освіту, на охорону здоров'я. Вони становлять основу правового становища громадян.
   Політичні права і свободи — це права на свободу думки, совісті, релігії, зібрань, мітингів, демонстрацій, об'єднання в політичні партії; право вносити пропозиції до державних органів і критикувати недоліки, оскаржувати в суді дії посадових осіб; право на судовий захист. Сюди також належать право обиратися і бути обраним у ради будь-якого рівня; право на користування досягненнями культури, свободу наукової, технічної, художньої творчості.
   Особисті права і свободи — це права, які пов'язані з виконанням громадянами дій, спрямованих на задоволення особистих потреб.
   Адміністративно-правові обов'язки громадян — це встановлені державою і адресовані громадянам вимоги діяти в певних рамках та межах. Вони витлумачені в адміністративно-правових нормах, які регламентують численні правила поведінки.
   В обов'язках закріплюється необхідне, належне ставлення громадян до: а) держави та її апарату; б) суспільства та його членів; в) власних інтересів.
   Кожному обов'язку громадянина відповідає право державного органу вимагати від нього виконання чи дотримання своїх адміністративно-правових обов'язків.
   За своїм змістом адміністративно-правові обов'язки поділяються на два види: а) обов'язок здійснювати певні дії (отримувати паспорт, сплачувати штраф тощо); б) обов'язок утримуватися від певних дій, які розцінюються як правопорушення (не порушувати громадський порядок).
   Адміністративно-правові обов'язки громадян виникають у зв'язку з юридичними фактами, закріпленими в нормах права. Найхарактерніші з них такі:
   • досягнення громадянином певного віку (з 16 років виникає обов'язок отримати паспорт);
   • перебування в певному місці (перебування у громадських місцях зобов'язує не порушувати громадський порядок);
   • зайняття певною діяльністю (громадяни, що керують автомобілем, повинні дотримуватися правил дорожнього руху);
   • наявність у громадян деяких об'єктів особистої власності (наявність автомобіля, вогнепальної, газової зброї спричиняє обов'язок щодо їх реєстрації або нереєстрації);
   • укладання і наступне виконання громадянином громадянсько-правових угод (укладання громадянином з транспортною організацією угоди про перевезення спричиняє виникнення у останнього обов'язків щодо дотримання протипожежних, санітарних та інших правил, що діють на транспорті);
   • користування об'єктами державної, кооперативної, суспільної власності (користування лісами, водними ресурсами тощо породжує адміністративно-правовий обов'язок дотримуватися встановленого режиму користування ними).
   На території України поряд з її громадянами проживають іноземці. До іноземців законодавство України відносить осіб, які належать до категорії громадян іноземних держав і не є громадянами України, а також осіб без громадянства, тобто осіб, які не належать до громадян будь-якої держави.
   Конституція України ст. 26 закріплює за іноземцями ті ж права і свободи, що й за громадянами України, крім винятків, установлених самою Конституцією, законами і міжнародними угодами.
   Особливості їх адміністративно-правового статусу визначаються рядом спеціальних нормативних документів. Це, зокрема: Закон України "Про правовий статус іноземців" від 4 лютого 1994 p.; Постанова Кабінету Міністрів "Про тимчасовий порядок оформлення іноземним громадянам віз для перебування в Україні" від 26 лютого 1993 p.; Закон України "Про біженців" від 24 грудня 1993 p. та інші.
   Аналіз нормативних документів показує, що права і свободи, встановлені для громадян України, рівною мірою стосуються й іноземних громадян. Іноземці мають ті ж права і свободи та виконують ті ж обов'язки, що і громадяни України, якщо інше не передбачено Конституцією, законами, а також міжнародними договорами України.
   Іноземці є рівними перед законом незалежно від походження, соціального й майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, інших обставин.
   Однак адміністративна правомочність іноземців вужча за правомочність громадян України. Так, для них встановлені обмеження щодо реалізації права на працю, вони не можуть обиратися до державних органів, призначатися на певні посади. На них не покладається обов'язок несення військової служби.
   Обмеження адміністративної правомочності іноземців може бути викликане введенням відповідною державою обмеження прав і свобод для громадян України. Зокрема, якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалізації прав і свобод громадян України, Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадян цієї держави на території України. Це рішення набирає чинності після його опублікування. Воно може бути скасовано, якщо відпадуть підстави, за яких воно було прийнято.
   Іноземці можуть у встановленому порядку іммігрувати в Україну на постійне проживання або для працевлаштування на визначений термін, а також тимчасово перебувати на її території.
   Іноземець може отримати дозвіл на імміграцію та іммігрувати на постійне проживання, якщо він: а) має в Україні законне джерело існування; б) перебуває у близьких родинних відносинах (батько, мати, діти, брат, сестра, подружжя, дід, баба, онуки) з громадянами України; в) перебуває на утриманні громадянина України; г) має на своєму утриманні громадянина України; д) в інших передбачених законами України випадках.
   Іноземці, які іммігрували на постійне проживання або для тимчасового працевлаштування, отримують посвідки відповідно на постійне або тимчасове проживання.
   Іноземці, які перебувають в Україні на іншій законній підставі, вважаються такими, що тимчасово перебувають в Україні. Вони зобов'язані в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України, зареєструвати свої національні паспорти або документи, які їх замінюють, і виїхати з України після закінчення відповідного терміну перебування.
   Іноземці, які вчинили злочин, адміністративні або інші правопорушення несуть відповідальність на загальних підставах.
   За порушення іноземцями встановленого порядку перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні, або проживання за недійсними документами, недотримання встановленого порядку реєстрації або пересування і вибору місця проживання, працевлаштування, ухилення від виїзду після закінчення терміну перебування, а також недотримання Правил транзитного переїзду через територію України до них застосовуються заходи відповідно до законодавства України.
   Іноземцю, який порушує законодавство України, якщо ці порушення не передбачають адміністративної або кримінальної відповідальності, може бути скорочено визначений йому термін перебування в Україні. Такий термін може бути також скорочено, якщо в іноземця відпали підстави для його подальшого перебування в Україні. Рішення про скорочення терміну тимчасового перебування іноземця в Україні приймається органами внутрішніх справ.
   Іноземця може бути видворено за межі України за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України, якщо: його дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку; це є необхідним для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України; він грубо порушив законодавство про правовий статус іноземців.
   Іноземець зобов'язаний покинути територію України у термін, зазначений у рішенні про видворення. Іноземці, які ухиляються від виїзду, піддягають з санкції прокурора затриманню і видворенню у примусовому порядку. Затримання допускається лише на термін, необхідний для видворення. Рішення про видворення іноземців з України може бути оскаржено до суду. Оскарження не зупиняє виконання рішення про видворення. Видворення іноземців здійснюється органами внутрішніх справ. Іноземці, які підлягають видворенню, або фізичні, юридичні особи, які приймають цих іноземців, влаштовують їх незаконні в'їзд, проживання, працевлаштування, сприяють в ухиленні від виїзду після закінчення терміну перебування, відшкодовують витрати, пов'язані з видворенням, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
   Особливим адміністративно-правовим статусом наділяються іноземці, визнані біженцями.
   Термін "біженець" означає, що іноземець (іноземний громадянин чи особа без громадянства), який внаслідок обгрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками расової, національної належності, ставлення до релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних переконань змушений залишити територію держави, громадянином якої він є (або територію країни свого постійного проживання), і не може або не бажає користуватися захистом цієї держави внаслідок зазначених побоювань і щодо якого в порядку та за умов, визначених законодавством, прийнято рішення про надання йому статусу біженця.
   Центральним органом державної виконавчої влади, який координує взаємодію інших органів державної виконавчої влади при вирішенні всіх питань, що стосуються проблем біженців, є Державний комітет України у справах національностей та міграції.
   Він займається підготовкою для розгляду урядом України пропозицій щодо встановлення регіонів тимчасового розселення біженців; визначення обсягів фінансування на утримання біженців і розподілу коштів за регіонами їх компактного проживання.
   Крім цього, до його відання належить: встановлення порядку оформлення надання статусу біженця за наявності умов і позбавлення цього статусу; утримання пунктів тимчасового розміщення біженців; розгляд скарг на рішення про надання і позбавлення статусу біженця, що приймаються органами міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; ведення централізованого обліку осіб, які подали заяву про надання статусу біженця, та біженців; контроль за виконанням Закону "Про біженців".
   Особа, яка набула статусу біженця, має право на вибір місця тимчасового проживання із запропонованого їй міграційною службою переліку населених пунктів і пересування на території України за умов дотримання правил, установлених для іноземців; працю за наймом або на підприємницьку діяльність, придбання у власність майна за умов, передбачених законодавством України для іноземців; охорону здоров'я та відпочинок у порядку, передбаченому законодавством для громадян України; одержання грошової допомоги, пенсій та інших видів соціального забезпечення в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України; користування житлом, наданим у місці тимчасового проживання; навчання в порядку, передбаченому законодавством України для іноземців; користування надбаннями культури; свободу совісті та вільне відправлення релігійних обрядів; недоторканність особи, житла, охорону законом особистого життя, таємниці листування, телефонних розмов і телеграфних повідомлень; судовий захист від посягань на честь і гідність, життя і здоров'я, особисту свободу та житло, а також захист майнових та немайнових прав; вступ до легалізованих громадських організацій відповідно до їх статутів (положень).
   Біженець зобов'язаний: дотримуватися Конституції та законів України, виконувати рішення і розпорядження органів державної виконавчої влади, регіонального та місцевого самоврядування; виконувати законні вимоги державних органів і посадових осіб.
   Така в цілому загальна характеристика громадян України та іноземців як суб'єктів адміністративного права.