|
Вищі органи державної влади Франції Парламент. Законодавча влада належить парламенту, що складається з двох палат: Національних зборів (557 депутатів від метрополії і 22 від заморських територій) і Сенату (321 член).
Парламент збирається один раз на рік на сесію, що відкривається в перший робочий день жовтня і закінчується в останній робо-лень червня. Кількість днів, протягом яких палати можуть засідати, не повинна перевищувати 120. Можуть проводитися як додаткові засідання, так і надзвичайні сесії, відкриття і закриття яких здійснюється декретом Президента республіки.
Члени парламенту захищені депутатським індемнітетом, а з 1995 р. - обмеженим депутатським імунітетом. Вони мають вільний мандат при жорсткій фракційній партійній дисципліні. Будь-який імперативний мандат недійсний, права відкликання не існує. Суміщення депутатського мандата з державними посадами заборонено.
Для керівництва роботою кожна палата парламенту створює бюро, до якого, крім голови палати, входять віце-голови, секретарі та квестори. Головою палати обирається представник найбільш значної партійної фракції в палаті. Крім керівництва, на засіданнях палати голова має й інші важливі повноваження: голови палат призначають по три члени до Конституційної ради, голова нижньої палати є представником у Конгресі парламенту при затвердженні поправок до Конституції, а голова верхньої палати виконує функції Президента Республіки у разі введення надзвичайного стану. Голова палати за потребою має право викликати до палати військової частини.
Голова Національних зборів обирається на весь строк легіслатури (п'ять років), а голова Сенату - після кожного часткового поновлення цієї палати (сенат обирається на дев'ять років і поновлюється на третину кожні три роки).
У палатах створюються наради голів у складі голови і віце-голів, голів постійних комісій, голів парламентських партійних фракцій, одного з міністрів, а в національних зборах ще й генерального доповідача фінансової комісії. На цих нарадах визначається організація обговорення питань порядку денного.
Як і в інших парламентах, у палатах французького парламенту відповідно до ч. 2 ст. 43 Конституції, створюється по шість постійних комісій, що попередньо розглядають законопроекти й певною мірою контролюють діяльність уряду. Кожний парламентар повинен входити до складу будь-якої постійної комісії.
Поряд із постійними комісіями на вимогу уряду або за рішенням відповідної палати можуть створюватися спеціальні комісії для вивчення якогось конкретного законопроекту. До цих комісій на основі пропорційного представництва входять 41 член нижньої палати і 24 члени, що обираються верхньою палатою. У разі необхідності створюються на пріоритетних началах погоджувальні комісії і тимчасові спеціальні комісії з розслідування і контролю, а також особливі комісії (наприклад, з питань позбавлення парламентської недоторканності).
У кожній палаті засновується парламентська делегація у справах Європейських співтовариств.
Залежно від партійної належності парламентарі об'єднуються у фракції, іменовані політичними групами. У Національних зборах політична група повинна нараховувати не менше як 20 членів, а в Сенаті - не менше 14.
Повноваження парламенту. Французький парламент, як і парламенти інших держав, має законодавчі, контрольні, судові, зовнішньополітичні та інші повноваження.
Здійснюючи законодавчу діяльність, парламент приймає звичайні (прості) органічні та конституційні (що змінюють конституцію) закони. Законодавче регулювання суспільних відносин шляхом прийняття звичайних законів обмежено ст. 34 Конституції, в якій міститься перелік питань про законодавчі повноваження парламенту. Відносини, що виходять за межі цих повноважень, належать до компетенції уряду.
Крім того, повноваження парламенту в цій сфері обмежуються можливістю Президента проводити референдуми з цих питань, обминувши парламент, та інститутом делегованого законодавства, передбаченого ст. 38 Конституції.
Законодавча ініціатива належить прем'єр-міністру і парламентарям. Президент республіки формально таким правом не володіє. Урядові законопроекти подаються до будь-якої палати, а законодавчі пропозиції парламенту - тільки до бюро його палати. Потім ці законопроекти передаються до постійної або спеціальної комісії. Подальша процедура складається із звичайних етапів - загальної дискусії, постатейного обговорення, голосування за проектом у цілому. Можливими є четверте і п'яте читання, якщо законопроект повертається з іншої палати неприйнятим.
При цьому уряд вправі припинити розгляд законопроекту і вимагати “блокованого голосування” з урахуванням тільки поправок уряду. Ця процедура дозволяє уряду в будь-який час припинити дискусію за законопроектом. При цьому допускаються лише п'ятихвилинні виступи по одному представнику від фракції для пояснення мотивів голосування.
Законопроект передається до іншої палати не після остаточного ного прийняття, а після кожного читання, що зумовлює можливість його тривалого руху з палати до палати способом “човника”. Це може бути припинено урядом, який вправі відповідно до ст. 45 Конституції зажадати від парламенту створення паритетної комісії, поправки котрої повинні бути узгоджені з урядом. Якщо комісія не зможе розробити узгоджений текст законопроекту або її варіант тексту не приймається обома палатами парламенту, уряд може вимагати від Національних зборів прийняття остаточного рішення. Це дає змогу уряду допускати нескінченне “ходіння” законопроекту з палати до палати, якщо його доля для нього байдужа і, навпаки, у випадку заінтересованості паралізувати вето верхньої палати і прискорити прийняття закону. Уряд може також заявити про терміновість проекту до закінчення загальної дискусії в палаті, розраховуючи при цьому прийняти закон шляхом звичайної процедури без створення змішаної паритетної комісії.
Істотні особливості має процедура прийняття парламентом фінансових законопроектів. Проект вноситься до Національних зборів не пізніше третього вівторка жовтня попереднього року. Протягом 40 днів збори повинні провести перше читання законопроекту. Сенат зобов'язаний прийняти рішення в 20-денний строк після передачі йому проекта. Якщо збори не приймають проект у першому читанні, то уряд передає первинний проект до Сенату, який може врахувати поправки, внесені Зборами і схвалені урядом. У цьому разі Сенат повинен визначитися за законопроектом у 15-денний строк. Якщо парламент у 70-денний строк не прийме проект фінансового закону, то останній може бути введений у дію ордонансом Президента. Така жорстка процедура прийняття проектів фінансових законів розцінюється як позитивне явище в силу їх особливої важливості для держави, хоча, з іншого боку, це деякою мірою обмежує можливості впливу парламенту на їхній зміст.
Після прийняття парламентом закон передається Президенту для промульгації. Підготовку закону до промульгації здійснює Генеральний секретар уряду. Він збирає підписи міністрів, забезпечує закон необхідними додатками. Протягом 15 днів Президент може застосувати слабке вето, тобто зажадати нового розгляду закону в парламенті, що може бути переборено простою більшістю.
Президент до підписання звичайного закону може направити його для висновку до Конституційної ради, органічні ж закони направляються туди в обов'язковому порядку. До підписання закону Президентом звернутися до Конституційної ради можуть депутати і сенатори (не менше 60 членів кожної палати).
Особливості проходження проектів і пропозицій органічних законів визначені ст. 46 Конституції. За цими законами обговорення і голосування в палаті мають бути завершені протягом 15 днів. Якщо між палатами виникнуть розбіжності, то застосовується розглянута вище процедура (ст. 45 Конституції). Проте в останньому читанні Національні збори приймають закон абсолютною більшістю голосів своїх депутатів. При цьому, якщо органічний закон стосується Сенату, то без згоди останнього він не може бути прийнятий. Усі органічні закони до їх промульгації перевіряються Конституційною радою.
Парламент може делегувати свої законодавчі повноваження уряду за умови тимчасового характеру такого делегування і наявності в уряді програми здійснення цих повноважень. Уряд за делегованими повноваженнями видає ордонанси, які повинні бути внесені на розгляд парламенту до закінчення строку, визначеного в делегуючому законі. В іншому разі вони втрачають юридичну силу і стають недійсними. Якщо парламент до закінчення строку делегування не затвердить проект закону про ратифікацію ордонанса, то останній розглядається як декрет уряду з правом оскарження до Державної ради - вищого органу адміністративної юстиції.
Французький парламент активно використовує багато відомих світовій парламентській практиці форм контролю за діяльністю уряду. Водночас така поширена форма парламентського контролю, як інтерпеляція, хоча і передбачена ст. 156 Регламенту Національних зборів, проте, у зв'язку з тим, що її процедура збігається з процедурою резолюції недовіри, практично не застосовується.
Для здійснення контролю використовуються питання до міністрів на пленарному засіданні, створюються різні слідчі та контрольні комісії. З контрольними повноваженнями пов'язане право подачі до парламенту петицій, тобто звернень, що направляються парламенту або через голову палати, або через свого парламентаря.
Важливу роль у здійсненні парламентського контролю відіграє заснований 1973 р. парламентський посередник, призначений урядом. Громадяни не можуть звертатися безпосередньо до посередника, а направляють заяви через своїх депутатів і сенаторів.
Для поновлення порушених прав громадян посередник не має ніяких власних повноважень. Згідно з законом про посередника 1973 і 1976 років, останній дає рекомендації, необхідні для вирішення даної справи, і пропозиції про поліпшення діяльності відповідного органу.
За результатами парламентського контролю санкції до уряду може застосовувати тільки нижня палата. Вона може змусити уряд піти у відставку в результаті винесення резолюції недовіри або відмови в довірі. У разі відмови в довірі уряд не може розпустити нижню палату, а верхня взагалі не підлягає розпуску. Право розпустити нижню палату має Президент.
Група депутатів (не менше 1/10 чисельності парламенту) може внести резолюцію недовіри, що голосується не раніш як через 48 годин після її внесення. Резолюція приймається абсолютною більшістю голосів від загальної кількості членів нижньої палати.
При відхиленні резолюції недовіри її авторам забороняється її повторне внесення протягом тієї ж звичайної або надзвичайної сесії. Проте, якщо резолюція недовіри внесена у відповідь на постановку питання про довіру, то ця заборона не діє.
Зовнішньополітичні повноваження парламенту зводяться до оголошення війни, стану облоги та ратифікації міжнародних договорів. До судових повноважень парламенту належить створення ним особливих судів для розгляду справ вищих посадових осіб -Високої палати правосуддя і Суду правосуддя республіки - й оголошення амністії. Висока палата правосуддя формується для здійснення правосуддя стосовно Президента республіки за державну зраду, а Суд правосуддя республіки - для розгляду справ членів уряду з приводу злочинів або деліктів, вчинених ними при виконанні своїх функцій. Інституту імпічменту у Франції не існує.
Президент. Президенту Республіки належить центральне місце в системі державних органів П'ятої республіки. Разом із урядом він утворює центральну виконавчу владу. Відповідно до ст. 5 Конституції, він стежить за додержанням Конституції, забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування державних інститутів, спадкоємність держави, вживає заходів щодо забезпечення її територіальної цілісності, забезпечує дотримання міжнародних угод і договорів.
Президент Республіки обирається шляхом загального, прямого, рівного і таємного голосування. Строк повноважень Президента - п'ять років. Обмежень для переобрання не існує. Кандидат у Президенти повинен задовольняти всім вимогам, що ставляться до осіб, які обираються до Парламенту. Через те, що у Франції немає інституту Віце-президента, у випадку дострокової вакансії посади Президента його обов'язки тимчасово виконує Представник Сенату, а якщо він теж не в змозі виконувати ці обов'язки, їх виконує уряд.
Нові вибори проводяться не раніш як через 20 і не пізніш як через 35 днів після відкриття вакансії. За весь час існування П'ятої республіки двічі мали місце випадки дострокової вакансії посади Президента і проведення дострокових виборів: у 1969 р. у зв'язку з відставкою Президента де Голля і у 1974 р. у зв'язку зі смертю Президента Жоржа Помпіду.
Відповідно до ч. 11 ст. 7 період, коли Президент відсутній або не може здійснювати свої функції, не допускається ні голосування довіри уряду, ні перегляд Конституції.
Повноваження виконуючого обов'язки дещо обмежуються. Зокрема, він не може проводити референдум і розпустити Національні збори.
Президент Республіки має широкі повноваження. Згідно зі ст. 19 Конституції існує дві основні групи повноважень:
- ті, що здійснюються Президентом самостійно, тобто в дискреційному порядку (особисті повноваження);
- ті, що потребують для свого здійснення контрасигнатури Прем'єр-міністра (іноді також окремих міністрів, відповідальних за виконання даного акта Президента).
До першої групи особистих повноважень Президента належать:
1. Право розпуску Національних зборів (з цього питання Президент повинен проконсультуватися з головами палат Парламенту і Прем'єр-міністром, хоча ці консультації його ні до чого не зобов'язують). Це право Президента обмежене трьома умовами: не може бути здійснений розпуск протягом року після попереднього розпуску; під час дії надзвичайного стану або виконуючим обов'язки Президента.
2. Право призначати Прем'єр-міністра і за його поданням інших членів уряду, а також відкликати їх. Призначення уряду Президентом потребує наступного схвалення урядової програми нижньою палатою парламенту, а це означає, що при призначенні Прем'єр-міністра Президентові доводиться враховувати позицію партійної більшості Національних зборів.
3. Право на пропозицію уряду під час сесії парламенту або на спільну пропозицію обох палат передавати на референдум будь-який законопроект з питань організації публічної влади, економічних або соціальних реформ і публічних служб, що сприяють їм або дозволяють ратифікацію міжнародного договору, який не суперечить Конституції, впливає на функціонування державних інститутів.
4. Право звертатися з посланнями до палат на їх роздільних засіданнях.
5. Право на свій розсуд головувати в Раді міністрів. Ніяке засідання уряду у формі Ради міністрів неможливе за відсутності Президента, крім випадку, коли він безпосередньо уповноважив іншу посадову особу здійснювати голосування на конкретному засіданні й у зв'язку з конкретним порядком денним.
6. Право вводити в країні надзвичайний стан. До введення надзвичайного стану Президент повинен провести такі самі консультації, як і при розпуску Національних зборів.
7. Право звернення до Конституційної ради із запитами і призначення однієї третини його членів.
8. Президент - глава Збройних сил, він головує у вищих радах і комітетах Національної оборони. У разі потреби Прем'єр-міністр може заміщати Президента як голова на засіданнях рад і комітетів Національної оборони.
9. Право помилування.
До повноважень Президента, що потребують контрасигнатури прем'єр-міністра або окремих членів уряду, належать: скликання парламенту на надзвичайну сесію; підписання декретів і ордонансів, прийнятих Радою міністрів; призначення вищих цивільних і посадових осіб та їх усунення; ратифікація окремих міжнародних договорів; призначення дипломатичних представників; участь у розгляді законопроектом уряду.
Президенту належить право законодавчої ініціативи з питань, що стосуються конституційних переглядів, передачі законопроектів на референдум; а також право відкладального вето на закони, прийняті парламентом, або право звернення і до Конституційної ради на предмет відповідності закону Конституції.
Президент має широку регламентарну владу. У зв'язку з тим, що парламент вправі регулювати своїми законами тільки ті суспільні відносини, які визначені Конституцією, решта регулюється актами виконавчої влади. Цим обумовлено те, що акти, які підписуються Президентом, не розглядаються як звичайні підза-конні акти, прийняті на основі й для виконання закону. Тому ор-донанси і декрети, що підписуються Президентом, є самостійними нормативно-правовими актами, які виконують у регулюванні окремих суспільних відносин таку саму роль, що і закон.
Визнання Конституційною радою законодавчого акта як такого, що не відповідає вимогам ст. 34 Конституції, надає право регламентарній владі змінювати і замінювати цей закон власними нормативними актами.
У Конституції визначені важливі повноваження Президента щодо зовнішніх відносин, оборони і безпеки. Він представляє країну в міжнародних відносинах; акредитує надзвичайних послів і посланників в іноземних державах, а надзвичайні посли та посланники цих держав акредитуються при ньому; веде переговори про укладення міжнародних договорів і ратифікує їх, крім тих, для ратифікації яких потрібний закон, а для територіальних питань -ще й згода заінтересованого населення.
Особливо важливе значення має не передбачене Конституцією право Президента вводити в дію стратегічні ядерні сили, що надане йому 1964 р. звичайним декретом уряду.
У сфері судової влади повноваження Президента істотно розширені порівняно з Четвертою республікою. Крім традиційного для глави держави права помилування Президент став активно впливати на склад і діяльність Вищої ради магістратури, входячи до складу обох її відділень і головуючи в ній. Це повноваження ефективно сприяє Президенту у виконанні важливої функції гаранта незалежності судової влади.
На практиці Президент має більші повноваження, ніж ті, що належать йому за Основним законом. Так, він приймає рішення, якими втручається в компетенцію уряду, коли в парламенті є “одноколірна” з Президентом більшість, тобто коли Президент і парламентська більшість належать до однієї політичної партії.
Президент республіки за Конституцією політично не є відповідальним. Він може бути засуджений лише за державну зраду, склад якої офіційно не визначений. Обвинувачення може бути висунуто йому тільки обома палатами парламенту, що повинні прийняти ідентичне рішення відкритим голосуванням і абсолютною більшістю голосів своїх членів. Судить Президента в цьому разі Високий суд правосуддя, члени якого, відповідно до ч. 2 ст. 67 Конституції, обираються в рівній кількості Національними зборами і Сенатом зі свого складу після кожного повного або часткового поновлення палат. Високий суд правосуддя складається з 24 суддів і 12 заступників.
У випадку віддання парламентом Президента під суд слідча комісія, яка щорічно призначається Бюро Касаційного суду в складі п'ятьох постійних членів і двох заступників, проводить розслідування. Після цього Високий суд правосуддя схвалює таємним голосуванням і абсолютною більшістю голосів рішення про винність Президента, його співучасників і посібників, про міру покарання, якщо винність буде встановлена. Ці рішення оскарженню не підлягають. На практиці Високий суд правосуддя ще не розглядав подібних справ.
Офіційна резиденція Президента - Єлисейський палац. Президенту допомагає в його діяльності особистий апарат, що сягає кількох сотень чоловік. Апарат Президента складають: кабінет, генеральний секретаріат, військовий комітет, чиновник для особливих доручень. Усі співробітники Єлисейського палацу призначаються та звільняються Президентом на його власний розсуд.
Уряд - колегіальний орган, що здійснює поряд або разом із Президентом Республіки виконавчу владу. У Конституції розділ про уряд розміщено одразу після розділу про Президента і перед розділом про парламент, що вже саме по собі свідчить про те значення, яке надавали цьому інституту автори Конституції.
Уряд Франції має своєрідну структуру. Він виступає у формі Ради міністрів, що об'єднує усіх його членів під головуванням Президента. Засідання у разі відсутності Президента іменуються Радою кабінету. Як уже зазначалося, Прем'єр-міністр може головувати в Раді міністрів тільки за спеціальним повноваженням Президента і за визначеним порядком денним.
У Конституції вказуються питання, які підлягають обов'язковому розгляду в Раді міністрів. Усі найважливіші проекти регла-ментарних нормативних актів, проекти законів, рішення про постановку питання про довіру, про проведення референдуму, призначення на вищі державні посади та деякі інші підлягають обговоренню в Раді міністрів. Інші повноваження здійснюються на засіданнях Ради кабінету під головуванням Прем'єр-міністра.
Формування уряду належить до компетенції Президента. Зокрема, Президент добирає кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра і призначає його. Останній добирає міністрів і представляє Президенту, який призначає їх. Хоча призначення Прем'єр-міністра є особистим правом Президента, проте при цьому він змушений враховувати розстановку політичних сил у Національних зборах, довіру яких повинен мати уряд.
Новий уряд за Конституцією не зобов'язаний подавати свою програму і склад на затвердження нижньої палати парламенту. Проте уряд на власний розсуд просить Національні збори про схвалення урядової програми або заяви з питань загальної політики.
Уряд несе колективну відповідальність перед Національними зборами. Групою депутатів Національних зборів (не менше десятої частини загальної кількості) може бути поставлена на голосування резолюція недовіри. Голосування за резолюцією недовіри проводиться не раніше 48 годин після її надходження до Бюро Національних зборів. Для її прийняття необхідна абсолютна більшість голосів депутатів.
У випадку відмови в довірі або прийняття резолюції недовіри Прем'єр-міністр повинен вручити Президентові Республіки заяву про відставку уряду. Остаточне рішення приймає Президент, який може прийняти відставку уряду і призначити нового Прем'єр-міністра або прийняти рішення про достроковий розпуск Національних зборів і призначення нових виборів.
Конституція заснувала інститут несумісності посади члена уряду з володінням парламентським мандатом, з якоюсь посадою професійного представництва загальнонаціонального характеру, а також з будь-якою державною службою або професійною діяльністю. Водночас законодавством не забороняється поєднувати членство в уряді з мандатом комунального радника, з посадою мера і навіть голови генеральної та регіональної ради.
Повноваження уряду здійснюються або разом із Президентом Республіки, або кабінетом, або одноособово Прем'єр-міністром. Конституція підкреслює особливу роль Прем'єр-міністра. Згідно зі ст. 2-1 Конституції, він керує діяльністю уряду, відповідає за національну оборону, забезпечує виконання законів, здійснює регла-ментарні повноваження і призначає на цивільні та військові посади. Окремі свої повноваження він може делегувати міністрам. Прем'єр-міністру належить право законодавчої ініціативи. Для визначення відповідності прийнятого парламентом законопроекту Конституції він має право звертатися до Конституційної ради. На пропозицію Прем'єр-міністра скликаються надзвичайні сесії парламенту, проводяться закриті засідання палат у формі секретного комітету і можуть подовжуватися строки чергових сесій парламенту.
Велике значення має також і те, що деякі важливі повноваження Президента Республіки здійснюються на пропозицію або після консультацій з Прем'єр-міністром; Прем'єр-міністру у здійсненні його функцій Допомагає генеральний секретар уряду, а також власні служби - кабінет Прем'єр-міністра, генеральні секретаріати планування, оборони та ін. Кожний міністр має свій кабінет (а в департаментах засновуються служби міністрів).
|
