Конституційно-правове регулювання членства держав у Європейському Союзі

   Для реалізації своїх зобов'язань у рамках ЄС держави-члени повинні забезпечити відповідні внутрішньодержавні правові механізми. Оскільки коло цих зобов'язань надзвичайно широке, то процес адаптації національного законодавства потребував запровадження спеціальних норм у юридичні акти найвищої юридичної сили - конституції держав-членів. Виняток становить Великобританія, що не має кодифікованої конституції.
   Отже, специфічною рисою конституцій держав-членів ЄС є наявність у них положень, що юридично дозволяють членство держави у Співтовариствах і Союзі. Проте аналіз цих норм не дозволяє говорити про існування якої-небудь єдиної загальноєвропейської конституційної практики з цього питання.
   У Конституційному акті Данії 1953 p., конституціях Іспанії (1978 p.), Італії (1947 p.), Люксембургу (1868 p.), Нідерландів (1983 р.) узагалі немає жодної згадки про Європейський Союз або Європейські співтовариства. Норми, що регулюють членство у цих організаціях, сформульовано з розрахунком на загальне застосування для участі у будь-яких інтеграційних об'єднаннях. По суті, така сама модель має місце у конституціях Бельгії (1970 р.) і Греції (1975 р.) та шведському Акті про уряд 1809 p., що містять лише одну-дві норми, присвячені спеціально для випадку ЄС. Натомість у конституціях Австрії (1920 p.), Ірландії (1937 p.), Німеччини (1949 p.), Франції (1958 p.), Португалії (1982 р.) і Фінляндії (1999 р.) закріплені більш-менш широкі комплекси норм, що регулюють різноманітні аспекти членства держави саме у ЄС.
   Варто звернути увагу на те, що у конституціях Австрії, Греції, Португалії, Фінляндії згадується тільки Європейський Союз, а в конституції Бельгії - тільки Європейське Співтовариство. У конституціях Ірландії, Німеччини, Франції й Швеції йде посилання як на Співтовариства, так і на Союз.
   Зазвичай норми, що юридично оформлюють членство держави у ЄС, містяться у статті чи статтях, присвячених міжнародно-правовим питанням: про дію міжнародно-правових норм у національному правопорядку та участь держави у міжнародних міждержавних організаціях. Виняток становлять австрійська та французька конституції. У Конституції Австрії переважна більшість положень про ЄС розташовані у окремому підрозділі “Європейський Союз” глави І “Загальні положення; Європейський Союз”. Отже, їх віднесено до питань, що мають найважливіше значення для конституційного ладу держави. У Конституції Франції усі норми щодо ЄС містяться у розділі XV “Про Європейські Співтовариства і Європейський Союз”.
  Немає єдиного стандарту і щодо обсягу регулювання. Усі конституції мають норми, які санкціонують участь держави у міжнародних організаціях інтеграційного типу, що вимагає обмеження її суверенних повноважень. Але в Данії, Люксембурзі, Іспанії та Італії це - єдине питання, пов'язане з членством цих держав у ЄС, що урегульоване на рівні конституції. Дуже вузьке коло питань членства у ЄС міститься у конституціях Бельгії та Греції, а також шведському Акті про уряд. Натомість у конституціях інших держав-членів врегульовано такі питання, як порядок призначення представників держави в органах ЄС та здійснення контролю за їх діяльністю, дія норм права Співтовариств у національному правопорядку, право регіонів впливати на позицію держави з питань, що зачіпають їх інтереси, а також право громадян інших держав-членів на участь у муніципальних виборах та виборах до Європейського Парламенту.
Перш за все, слід звернути увагу на конституційні норми, що уповноважують приєднання держави до Європейського Союзу.
   Членство у ЄС восьми держав ґрунтується на конституційних нормах, що містять загальне правило про передачу або обмеження суверенних повноважень держави на користь міжнародних організацій, без спеціального виокремлення випадку Європейського Союзу: ст. 9 Конституції Австрії, ст. 34 Конституції Бельгії, ст. 28 Конституції Греції, § 20 Конституційного Акту Данії, ст. 93 Конституції Іспанії, ст. 11 Конституції Італії, ст. 49 Конституції Люксембургу, ст. 92 Конституції Нідерландів.
   У конституціях чотирьох держав (Ірландії, ФРН, Франції, Швеції) можна знайти як норми, що розраховані на загальне правило, так і норми про участь держави саме у Європейському Союзі, які застосовуються як lex specialis.
   Лише в Конституції Португалії є норма про її членство в ЄС (п. 6 ст. 7), але немає жодних положень про можливість передачі або обмеження суверенітету на користь інших міжнародних організацій.
   Нарешті, окремий випадок становить Конституція Фінляндії, у якій узагалі відсутні будь-які положення про передачу або обмеження суверенних повноважень на користь міжнародних організацій, у тому числі ЄС. Як виглядає, участь цієї держави у ЄС ґрунтується на секції 94 Конституції, що регулює порядок укладання державою міжнародних договорів. 
   Формулювання конституційних норм про обмеження суверенних прав держав-членів надзвичайно різноманітні. Йдеться про передачу суверенних повноважень (Німеччина), передачу федеральних повноважень (Австрія), передачу повноважень, що ґрунтуються на конституції (Іспанія), передачу права парламенту приймати рішення (Швеція), делегування повноважень, наданих органам влади конституцією (Данія), тимчасове надання здійснення повноважень, закріплених конституцією за законодавчою, виконавчою та судовою владою (Люксембург), надання здійснення визначеного повноваження (Бельгія), надання законодавчих, виконавчих і судових повноважень (Нідерланди), обмеження суверенітету (Італія). Конституція Греції (п. 2 ст. 28) регулює умови надання установам міжнародних організацій повноважень, передбачених конституцією, а у п. З - обмеження здійснення національного суверенітету.
   Як видно, в одних випадках об'єктом є суверенні права (суверенітет) усієї держави, а в інших - права, надані конституцією органам держави.
   У конституціях двох держав-членів використана інша юридична конструкція: мова йде про можливість укладання угоди з метою спільного здійснення повноважень, необхідних для заснування Європейського Союзу (Португалія), і про участь у Європейських Співтовариствах і Союзі на основі спільного здійснення державами-учасницями деяких своїх повноважень (Франція). При цьому у французькій конституції також говориться про “передачу повноважень”, але лише у зв'язку із санкціонуванням участі держави в конкретних галузях співробітництва, - створенні Європейського економічно-монетарного союзу та встановленні норм щодо свободи пересування людей (ст. 882 Конституції).
   Не менш різноманітними є суб'єкти, яким передаються повноваження держав-членів: Європейський Союз (ФРН, Франція, Португалія), Європейські Співтовариства (Швеція, Франція), міжнародна організація (Італія), міжнародні та наднаціональні організації (Іспанія), міжурядові організації або їхні органи (Австрія), установи міжнародних організацій (Греція), міжнародні установи (Нідерланди), міжнародні публічні установи (Бельгія), установи, підпорядковані міжнародному праву (Люксембург), міжнародні органи влади, створені взаємною угодою з іншими державами з метою сприяння міжнародним правовим нормам та співробітництву (Данія).
   Слід звернути увагу також на практику встановлення умов, дотримання яких вимагається для передачі повноважень на користь ЄС: дотримання основ демократичного правління (Греція, ФРН), соціального та федеративного принципів, верховенства права (ФРН), принципу субсидіарності (Португалія, ФРН), непорушення прав людини (Греція), забезпечення рівня захисту прав людини, що є рівноцінним рівню, який надається національною конституцією (ФРН, Швеція) та Європейською Конвенцією про захист прав людини та основних свобод (Швеція), надання належної уваги меті економічного та соціального згуртування (Португалія).
   У деяких випадках ця умова сформульована у вигляді мети, заради якої здійснюється обмеження суверенних повноважень: створення об'єднаної Європи (ФРН), створення світового порядку, що забезпечує мир і справедливість між націями (Італія), сприяння міжнародним правовим нормам та співробітництву (Данія).
   Також ідеться про рівність та/або взаємність щодо інших держав при ухваленні рішення про уповноваження ЄС суверенними повноваженнями (Греція, Данія, Італія, Португалія, Франція). Конституції Греції й Франції наголошують на вільності такого кроку держави, а Конституція Люксембургу - на його тимчасовості. Із конституцій Австрії, Бельгії й Данії випливає, що можуть бути делеговані чи обмежені тільки певні повноваження. За Конституцією Греції передача конституційних повноважень або обмеження суверенітету повинні слугувати важливим національним інтересам або диктуватися ними.
   У конституціях деяких держав-членів установлені особливі вимоги до процедури ухвалення правового акту (міжнародного договору або закону), що оформлює рішення про приєднання до ЄС або передачу повноважень на його користь: отримання згоди верхньої палати парламенту (ФРН, Австрія), кваліфікована більшість у парламенті (Греція, Швеція, Данія), ухвалення органічного закону (Іспанія).
   Конституції деяких держав-членів передбачають спеціальну процедуру затвердження міжнародного договору у випадку його конфлікту з конституцією, що зазвичай, має місце у випадку установчих договорів Співтовариств і Союзу та угод про внесення до них змін. Це може бути внесення попередніх змін до конституції (наприклад, в Іспанії, Франції) або ухвалення договору кваліфікованою більшістю голосів депутатів парламенту (приміром, у Нідерландах, Португалії, Фінляндії, ФРН). Таким чином, останній варіант дозволяє фактичну зміну конституції без формального затвердження поправок до неї.
   У конституціях трьох держав-членів містяться специфічні положення, що стосуються їх участі у певних галузях співробітництва в рамках ЄС.
   У ст. 882 Конституції Франції спеціально виокремлені два питання: створення Європейського економічно-монетарного союзу та регулювання свободи пересування людей. Стаття 23f Конституції Австрії встановлює додаткові вимоги до процедури прийняття рішень про участь держави у співробітництві в рамках другої і третьої опор ЄС. Особливо це стосується участі у заходах із створення спільної оборони Євросоюзу, зокрема, участі у миротворчих та інших військових операціях. Конституція Ірландії (пункти 6 і 8 ст. 29) дозволяє здійснити вибір певних варіантів зобов'язань для держави, дозволені відповідно установчими договорами ЄС, за умови отримання попередньої згоди обох палат парламенту. Більше того, у п. 9 ст. 7 міститься пряма заборона на участь Ірландії у заходах із створення спільної військової оборони держав-членів Союзу, передбачених Ніццькою угодою.
   Один із найцікавіших наслідків участі держави-члена у ЄС, -це фактичний перерозподіл повноважень між різними гілками влади усередині країни, що формально не передбачається національними конституціями. Головна причина цього полягає у тому, що законодавчу владу в ЄС має Рада Союзу, до якої входять представники виконавчої гілки влади держав-членів.
   Зважаючи на надзвичайно широке коло питань, які регулюються правом ЄС без потреби ухвалення національних законів, у результаті маємо приховану узурпацію виконавчою владою повноважень законодавчої гілки влади. Звідси так звана проблема демократичного дефіциту в діяльності Союзу. На рівні ЄС цю проблему намагаються вирішити, перш за все, шляхом розширення повноважень Європейського Парламенту. На національному рівні - шляхом контролю за призначенням представників держави у інститутах та органах ЄС, а також контролю за їх діяльністю. У деяких державах-членах ці норми були закріплені не лише у законодавстві, а також і в конституціях.
   Лише у конституціях Португалії та Австрії знаходимо положення про призначення посадових осіб - представників держави в органах Союзу. У Португалії обмежилися включенням до Конституції однієї норми, згідно з якою до переліку виключних законодавчих повноважень Парламенту належить встановлення правил призначення членів органів ЄС, за винятком Європейської Комісії (п. “р” ст. 164). У статті 23с Конституції Австрії процедура призначення усіх представників цієї держави-члена в інститутах і органах ЄС віднесена до компетенції федерального уряду і врегульована дуже детально.
   Питання про забезпечення контролю за діяльністю представників від держави-члена в інститутах і органах ЄС врегульовано у конституціях Австрії, Бельгії, Греції, Португалії, Фінляндії, Франції, ФРН. Схема здійснення контролю загалом типова. З питань, що належать до сфери компетенції парламенту, цей орган має право здійснювати моніторинг за діями уряду на стадіях розробки й ухвалення рішень на національному та/або європейському рівнях. При цьому парламент може надавати рекомендації уряду, що, зазвичай, не мають юридично обов'язкової сили. Зі свого боку, уряд зобов'язаний надавати парламенту відповідну інформацію та враховувати отримані рекомендації.
   У конституціях деяких держав здійснення контролю не деталізоване. Так, у Конституції Португалії обмежилися лише вказівкою на право парламенту здійснювати моніторинг та оцінку участі держави у процесі “імплементації Європейського Союзу” (п. “f” ст. 163) та обов'язку уряду надавати парламенту відповідну інформацію (пп. “і” п. 1 ст. 197). Згідно з п. 8 ст. 70 Конституції Греції парламент уповноважений ухвалити спосіб, у який уряд повинен “інформувати парламент з питань, що становлять предмет регулятивних актів у межах Європейського Союзу”, а парламент -має право обговорити їх.
   В Основному Законі ФРН, конституціях Австрії, Франції і Фінляндії здійснення контролю врегульоване досить детально.
   Участь держави в ЄС порушує конституційний баланс у ще одному важливому питанні: про розподіл повноважень між регіонами та центральною (як правило, федеральною) владою.
   Регіоналізацію можна вважати однією з найдинамічніших тенденцій конституційно-правового розвитку держав-членів ЄС. У деяких державах конституційна автономія місцевих громад поступово була визнана одним із фундаментальних конституційно-правових принципів. У ЄС питанню розвитку регіонів надається дуже серйозна увага. Зокрема, створено спеціальний орган їх представництва - Комітет регіонів, що має консультативний статус і впливає на процес прийняття законодавчих актів із широкого кола питань. “Європа регіонів” - одна з найпотужніших ідей сьогодення і, до певної міри, один з альтернативних варіантів розвитку Союзу (на відміну від ЄС як федерації держав-членів). В установчих договорах Союзу та Співтовариств регіональним та місцевим органам влади присвячені численні норми.
   Як показав досвід, вплив участі держави-члена у ЄС на політичний статус її регіонів неоднаковий. Приміром, у Німеччині та Австрії визнається, що землі зазнали втрат владних повноважень. Причина в тому, що конституційні положення про право регіонів впливати на хід ухвалення законів із певних питань фактично не діють, якщо з цих питань ухвалюється законодавчий акт ЄС. З іншого боку, європейська інтеграція загалом позитивно вплинула на посилення ролі регіонів в Італії, Греції, Іспанії, Нідерландах. Лише у конституціях Австрії, Бельгії, Португалії та ФРН можна знайти норми, присвячені цьому питанню.
   У конституціях деяких держав-членів можна знайти норми, що стосуються питання про дію у внутрішньому правопорядку правових актів ЄС - вони встановлюють принципи верховенства та прямої дії права ЄС.
   У правових системах усіх держав-членів право ЄС - як судова практика, так і доктрина - виокремлює його в окрему категорію джерел національного права, в тому числі конституційного.
   За зразок нормативно-правового регулювання цього питання може слугувати Конституція Нідерландів. У її ст. 93 викладено принцип прямої дії: “Положення договорів і резолюцій міжнародних установ, що можуть бути обов'язковими для всіх осіб у силу свого змісту, стають обов'язковими після їх публікації”. У ст. 94 сформульовано принцип верховенства: “Чинні у Королівстві законодавчі акти не застосовуються, якщо таке застосовування суперечить положенням договорів, що є обов'язковими для усіх осіб, або положенням резолюцій міжнародних установ”.
   Особливу специфіку має дія права ЄС у правовій системі Великобританії, у якій принцип верховенства права ЄС прямо суперечить основоположному конституційному принципу суверенітету Парламенту (за яким лише Парламент має право ухвалити закон, а закон може врегулювати будь-яке питання). Таким чином, фактично Парламент утратив частину свого суверенітету. Втім, деякі британські правознавці вважають, що така ситуація є юридичною аномалією, і Парламент може будь-коли без особливих проблем “відновити” свій суверенітет, якого він за будь-яких умов втратити не може. Запровадження права ЄС у правову систему Великобританії було здійснено відповідно до прийнятого у 1972 р. Акта про Європейські співтовариства.
   Нарешті, конституції більшості держав-членів містять положення про право громадян інших держав-членів Союзу брати участь у муніципальних виборах цієї держави, а також у виборах до Європейського Парламенту.
   У конституціях Бельгії, Іспанії та ФРН можна знайти лише загальну вказівку на ці права. Конституції інших держав, наприклад, Австрії та Португалії, містять досить детальні норми. Деякі конституції встановлюють несумісність мандата депутата Євро-парламенту з іншими представницькими мандатами.
   Отже, членство в Європейському Союзі здійснює серйозний вплив на конституційне право держав-членів. Більше того, право ЄС здійснює колосальний вплив також на держави, що не мають членства у ЄС і навіть не планують такого членства. Мова йде про адаптацію законодавства таких держав до права ЄС, що є необхідною передумовою належного виконання міжнародних угод (переважно з питань економічного співробітництва). Це повною мірою стосується й України, законотворчий процес якої орієнтується на врахування положень права ЄС.