Компетенція органів місцевого управління та їх відносини з центральними органами держави

   На сучасному етапі у зарубіжних країнах спостерігається тенденція щодо збільшення обсягу компетенції місцевих органів управління, у тому числі у таких важливих сферах, як освіта, комунальне господарство, будівництво, медичне обслуговування тощо. У зв'язку з чим сьогодні у зарубіжних країнах компетенція місцевих органів влади регулюється у конституційному, органічному, поточному законодавстві, а також актами глави держави і виконавчої влади, судовими прецедентами тощо.
   Водночас необхідно враховувати, що у зв'язку з різними функціями, які покладаються на місцеві державні органи та місцеві представницькі органи, законодавство відокремлює і їх компетенцію. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 “Місцеве самоврядування та управління”, ст. 120 регулює компетенцію органів самоврядування, а ст. 123 визначає повноваження органів управління в адміністративних одиницях.
   Слід також вказати на різний підхід до визначення можливостей місцевих органів влади. У більшості зарубіжних країн переважає так званий принцип “позитивного регулювання діяльності місцевих органів управління”, тобто обсяг компетенції встановлюється шляхом ретельного перерахування їх повноважень у певних сферах. Таким чином, місцеві органи управління мають право здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначені у законодавстві, хартіях. Зазначений підхід значною мірою обмежує діяльність місцевих органів влади та надає можливість центральній владі здійснювати посередній, але досить суттєвий контроль за роботою місцевих органів. Зокрема, судові інстанції будь-яке відхилення від передбаченого у законодавстві повноваження трактують не на користь місцевого органу влади та визнають такі відхилення протизаконними. У зв'язку з чим американські муніципалітети, розробляючи хартії самоврядування, прагнуть якомога точніше та ретельніше зафіксувати в них свою компетенцію.
   В інших зарубіжних країнах діє так званий принцип “негативного регулювання діяльності регулювання”. Відповідно до даного принципу місцеві органи управління мають право здійснювати усі дії, які безпосередньо не заборонені у законодавстві та не знаходяться у віданні інших органів влади. У такому випадку обсяг та зміст компетенції місцевих органів влади є залишковим. Так, у Конституції Республіки Казахстан 1995 р. - Розділ 8 “Місцеве державне управління та самоуправління”, ст. 85 визначає, що місцеве державне управління здійснюється місцевими представницькими та виконавчими органами, які відповідальні за стан справ на відповідній території. Конституція Молдови 1994 р. (у ред. 1996р.) - Глава 8 “Публічнеуправління”,ст. 112 “Селищні та міські влади”, п. 2: “відповідно до закону місцеві ради та примари діють як самостійні управляючі влади та вирішують громадські справи селищ і міст”.
   Для кращого розуміння ролі місцевих органів у сучасній державі в юридичній літературі прийнято класифікувати повноваження місцевих представницьких органів влади щодо певних сфер. Так, відрізняють повноваження у фінансово-економічній сфері, в галузі охорони громадського порядку, у галузі комунального обслуговування й охорони навколишнього середовища, повноваження у соціальній сфері. Кілька слів скажемо щодо кожного різновиду компетенції місцевих органів управління:
   а) повноваження у фінансово-економічній сфері полягаються у праві місцевих представницьких органів приймати місцевий бюджет, а також брати участь у формуванні державних фінансово-економічних програм. Зокрема, Конституція Австрії 1920 р. - Розділ 4 “Законодавча і виконавча влада земель”, В “Громади”, ст. 116 формулює, що громада є самостійною господарською одиницею. Вона має право у межах, встановлених законами Федерації та землі, володіти будь-якого роду майном, придбавати його та розпоряджатися ним, займатися господарським підприємництвом, а також у рамках фінансової системи самостійно формувати свій бюджет і збирати податки;
   б) повноваження у галузі охорони громадського порядку означають, що у віданні місцевих представницьких органів знаходиться право визначати діяльність місцевих поліцейських служб. Водночас такі повноваження, як правило, здійснюються спільно з місцевими державними органами управління. Зокрема, у Франції префект (представник центральної влади у департаменті) очолює поліцейську службу. Так, Конституція РФ 1993 p. - Глава 8 “Місцеве самоврядування”, ст. 131 встановлює, що органи місцевого самоврядування здійснюють охорону громадського порядку;
   в) повноваження у галузі комунального господарства й охорони навколишнього середовища передбачають, що місцеві представницькі органи мають право регулювати питання транспорту, дорожнього руху, місцевого будівництва, різних комунальних послуг (водопостачання, теплопостачання, каналізації тощо), санітарного становища міста, охорони природи, води, повітря тощо
   Наприклад, Конституція Туркменистану 1992 р. (із змінами від 1995 р.) - Розділ 4 “Місцеве самоврядування”, ст. 86, п. 4 встановлює, що до відання Генгешів відноситься визначення заходів щодо раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища;
   г) до повноваження місцевих представницьких органів у соціальній сфері відносять організацію допомоги малозабезпеченим, інвалідам, утримання безкоштовних їдалень, домів для старих, підтримку муніципальних лікарень, шкіл, бібліотек, дитячих садків тощо. Як правило, зазначені повноваження докладно встановлюються у поточному законодавстві та статутах місцевих представницьких органів, а у конституціях зарубіжних країн вони втілюються у такі формулювання - “вирішення питань економічного, соціального та культурного розвитку території” (Конституція Узбекистану 1991 р. у ред. 1993 p. - Глава 21 “Основи державної влади на місцях”, ст. 100). У деяких зарубіжних конституціях ці повноваження виділяються як приоритетні. Так, Конституція Македонії 1991 р. - Розділ 5 “Місцеве самоврядування”, ст. 115 визначає, що в одиницях місцевого самоврядування громадяни безпосередньо або через своїх представників вирішують справи місцевого значення, зокрема щодо міського планування, комунальної діяльності, культури, спорту, соціального забезпечення та охорони дитинства, а також дошкільного виховання, початкової освіти, основних питань охорони здоров'я та ін.
   Визначені вище повноваження у певних сферах здійснюються за допомогою наступних методів - регулювання й управління. Метод регулювання полягає у праві видачі ліцензій, дозволів, накладення заборони, а також прийнятті актів, які часто підлягають контролю з боку державної влади (про це буде сказано нижче). Метод управління передбачає право місцевого представницького органу управляти установами, підприємствами, які є муніципальною власністю.
   Що стосується компетенції місцевих державних органів управління, то вона також встановлюється у конституційному, органічному, поточному законодавстві та інших джерелах. Наприклад, Конституція Болгарії 1991 р. - Глава 7 “Місцеве самоврядування та місцева адміністрація”, ст. 143 визначає, що управління в області здійснюється обласним управителем за допомогою обласної адміністрації. Обласний управитель призначається Радою міністрів. Обласний управитель забезпечує проведення державної політики, несе відповідальність за захист національних інтересів, законності та здійснення громадського порядку і здійснює адміністративний контроль.
    Як було вже зазначено у попередніх параграфах, у зарубіжних країнах центральна влада завжди створює умови, за якими адміністративно-територіальні одиниці мають певну самостійність, котра, у той же час, постійно контролюється центральними державними органами або місцевими державними органами управління. Можна сказати, що здійснення контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління є однією з найважливіших функцій місцевих державних органів. Тому у більшості конституцій зарубіжних країн такі положення обов'язково зафіксовані. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 “Місцеве самоврядування й управління”, ст. 123 встановлює, що нагляд за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів, за виконанням рішень уряду здійснюється призначеними урядом представниками. Так, Конституція Португалії 1976 р. Розділ 8 - “Організація місцевої влади”, ст. 243 “Адміністративна опіка” визначає, що адміністративна опіка над місцевими самоврядними установами полягає у нагляді за дотриманням закону органами самоврядних установ та здійснюється у формах, які передбачені у законодавстві.
   Водночас це не означає, що такий адміністративний контроль не має ніяких обмежень. Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 р., ст. 8 “Адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування” передбачає існування такого контролю та визначає його принципи: а) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише у формах і у випадках, встановлених конституцією або законом; б) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування, як правило, має бути призначений лише для забезпечення законності та конституційних принципів. Водночас адміністративний контроль може включати також контроль вищих органів влади за належним виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень; в) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування має здійснюватися таким чином, щоб ступень втручання контролюючого органу була відповідна значущості інтересів, які це втручання повинне захистити.
   На сучасному етапі у зарубіжних країнах законодавство, як правило, встановлює наступні форми контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління: по-перше, це державне регулювання статусу місцевих представницьких органів, по-друге, саме контрольні заходи щодо дій місцевих представницьких органів, по-третє, утворення фінансової залежності місцевих представницьких органів від центральної влади.
   Власне контроль за діяльністю місцевих представницьких органів може здійснюватися також у різноманітних формах. По-перше, це можливість центральної влади брати участь у процесі нормотворчості органів місцевого самоврядування. Відповідно до Закону від 1982 р. правові акти місцевої влади у Франції набувають чинності з моменту їх передачі представнику держави. Сфера такого контролю охоплює усі місцеві колективи та розповсюджується практично на всі акти місцевої влади, зокрема, це: рішення місцевих виборних органів або рішення, які прийняті у рамках делегування; акти нормативного характеру, які приймаються місцевими владами у сфері їх компетенції; індивідуальні та нормативні рішення поліцейського характеру; різні угоди; індивідуальні рішення про призначення службовців та їх просування по службі тощо. У Великобританії, наприклад, міністри затверджують акти муніципалітетів, які мають загальнообов'язкові норми, або акти про місцеві податки, про отримання позик, про угоди з муніципальною власністю тощо. В Італії акти, які приймаються обласними радами, публікуються тільки після відповідної візи урядового комісару. У РФ відповідно до Федерального закону 1999 р. “Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) та виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ”, ст. 21 вищий виконавчий орган державної влади має право пропонувати органу місцевого самоврядування привести у відповідність із законодавством видані ними правові акти.
   По-друге, контроль за роботою місцевих представницьких органів може виражатися у безпосередньому інспектуванні їх діяльності, запитуванні необхідних документів й інформації, заслуховуванні їх звітів, створенні органів, які спеціалізуються на державному контролі. Зокрема, у Великобританії, Скандинавських країнах, постсоціалістичних державах зазначений контроль здійснює інститут омбудсмана. Він має право ставити питання про відповідальність посадових осіб місцевих виборних органів за неправильне розпорядження фінансово-бюджетним коштами, порушення прав людини тощо.
   По-третє, за неналежне виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень законодавство зарубіжних країн передбачає застосування певних санкцій: усунення від посади посадових осіб місцевих представницьких органів, накладення на них стягнень; скасування рішень органів місцевого самоврядування; передача повноважень місцевих представницьких органів до відання органів центральної влади або до місцевих державних органів; розпуск місцевих представницьких органів. Наприклад, розпуск місцевих рад передбачений законодавством Франції, Італії, Португалії, Литви, Угорщини, Індії, Японії та інших країн.
   Багато вчених у галузі місцевого самоврядування однією із вагомих і реальних санкцій вважають скасування держаних дотацій та субсидій. Доходи місцевих органів, як правило, не повною мірою покривають місцеві розходи. У зв'язку з чим основну частину фінансового фундаменту діяльності місцевих представницьких органів влади складають державні грошові дотації та субсидії. Зокрема, у США дотації складають приблизно 1/4 частину муніципальних доходів. Необхідно підкреслити, що функціонування механізму державних дотацій та субсидій забезпечує більшу підпорядкованість місцевих представницьких органів державним органам влади та обмежує самостійність органів місцевого самоврядування.
   Поряд із зазначеними вище формами контролю за діяльністю місцевих представницьких органів можливий також судовий контроль за їх функціонуванням. Найбільше поширення судовий контроль отримав у країнах англосаксонської правової системи. У Великобританії, Канаді, США, якщо уряд вважає, що місцеві органи управління неналежно виконують свої повноваження, то він має право звернутися до суду з вимогою видання судового наказу, який забороняє або зобов'язує здійснювати певні дії.
   Більше того, у багатьох зарубіжних країнах громадяни мають право оскаржити дії місцевих органів управління у судовому порядку. Зокрема, у Швеції місцеві органи влади мають досить широку автономію та мають право здійснювати усі дії, які відповідають інтересам мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Водночас, якщо місцевий мешканець вважає, що муніципалітет вийшов за рамки своєї компетенції, то він має право оскаржити рішення муніципалітету у відповідну судову інстанцію.