§ 2. Функції і компетенція органів виконавчої влади

   Функції органів виконавчої влади
   Функції органів виконавчої влади слід розуміти як відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності цих органів, які характеризуються цільовою спрямованістю. Спираючись на висновок попереднього параграфа, зауважимо, що функції органів виконавчої влади повинні розглядатися як функції управлінської діяльності (або управління).
   Цільова спрямованість функцій управління — найважливіший аргумент на користь визначення самостійності тієї чи іншої функції. Причому в даному випадку йдеться не взагалі про будь-які цілі (завдання), адже їх у органів виконавчої влади багато, і всі вони різні. Для виокремлення конкретних функцій відповідних органів вирішальне значення має лише певний вид (група) цілей (завдань), що стоять перед цими органами.
   Для точнішого уявлення саме про такі цілі (завдання) доцільно розмежувати цілі (завдання) управління на кілька типових груп. Це групи цілей (завдань):
   1) що відображають найбільш загальні потреби і тенденції економічного та соціального розвитку суспільства, які вимагають активного владно-організуючого втручання з боку держави. Це так звані суспільно значущі, або публічні, цілі (завдання);
   2) що характеризують адресну спрямованість управлінської діяльності на конкретні керовані об'єкти — галузі, сфери, регіони, окремі підприємства тощо. Це так звані об'єктні цілі (завдання);
   3) що відображають зміст конкретних потреб відповідних керованих об'єктів. Саме ці потреби визначають спеціалізацію управлінської діяльності щодо забезпечення тієї чи іншої потреби даного керованого об'єкта. Це спеціалізовані цілі, завдання (тобто відповідно до окремих потреб);
   4) що випливають із внутрішньої “технології” управлінської діяльності (що розуміється як певний механізм використання методів управління) та відображають спрямованість зусиль керуючих суб'єктів щодо забезпечення як цієї технології, так і процесуальних форм діяльності. Це так звані технологічні завдання (цілі).
   Така вирішальна ознака поняття функцій управління, як цільова спрямованість, передбачає наявність у кожній функції не будь-якої мети (завдання), а лише мети (завдання) третьої типової групи, тобто спеціалізованої мети (завдання). Лише на цій підставі можна більш-менш обгрунтовано і переконливо ідентифікувати як самостійні функції досить різноманітні спеціалізовані та однорідні частини змісту управлінської діяльності, наприклад, планування і контроль (зауважимо, що цими категоріями можуть характеризуватися також відповідні стадії процесу управління).
   Класифікація функцій управління
   В адміністративно-правовій літературі є різні варіанти класифікації функцій управлінської діяльності. Традиційним є поділ на такі види:
   а) загальні (або основні) функції;
   б) спеціальні (або спеціалізовані) функції, які відображають специфіку або конкретного суб'єкта управління, або керованого об'єкта;
   в) допоміжні (або обслуговуючі) функції, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій.
   Але при цьому поділі не виключається використання однакових найменувань функцій для характеристики їх різних видів (наприклад, планування, фінансування належать і до загальних, і до спеціальних функцій). Тому з метою уніфікованого використання усталених термінологічних позначень реально існуючих функцій (“планування”, “фінансування”, “координація”, “стимулювання” тощо) обґрунтованішою виглядає класифікація усіх цих функцій по кількох типових групах за найбільш визначальним критерієм — за цільовою спрямованістю функцій відповідно до життєво важливих потреб кожного керованого об'єкта. Відтак можна розподілити функції управління на види, які відповідають цілям (завданням) щодо забезпечення керованих об'єктів:
   - цілевстановлюючою (цілеорієнтуючою) інформацією — прогнозування, планування тощо. Це цілевстановлюючі функції;
   - ресурсами, необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку, — фінансування, стимулювання, кадрове забезпечення тощо. Це ресурсозабезпечувальні функції;
   - належної впорядкованості, узгодженості в діяльності керованих об'єктів — керівництво, координація, організація, регулювання, контроль тощо. Це організаційно-регулюючі функції;
   - зусиллями щодо їх первинного формування та наступного удосконалення (в органічному поєднанні з такими ж заходами щодо самих керуючих суб'єктів) — організаційне проектування, реорганізація, організаційний розвиток, раціоналізація, організаційна діагностика тощо. Це трансформаційні функції.
   У реальному житті всі перелічені функції тісно взаємозв'язані. Водночас вони характеризують найбільш однорідні частини (або напрями) діяльності органів виконавчої влади, які тією чи іншою мірою здійснюються на кожному рівні їх системи. Отже, для визначення функцій конкретних органів цілком прийнятна вищенаведена термінологія, поширена в науці й практиці управління.
   Компетенція органів виконавчої влади
   Оскільки фактична діяльність органів ви конавчої влади неможлива без використання певних прав і виконання певних обов'язків, то функції органів органічно пов'язані з державно-владними повноваженнями (правами і обов'язками). Правовою (точніше, адміністративно-правовою) формою цих прав і обов'язків виступає компетенція органів виконавчої влади.
   У зв'язку з цим нагадаємо, що питання про співвідношення функцій і компетенції органів управління тривалий час дискутувалося в радянській адміністративно-правовій літературі. Основними були дві позиції. На думку І. Л. Бачило, функції входять як складові елементи до компетенції іг. визначають, “що” робить орган, виступаючи в результаті цього правовим явищем. Б. М. Лазарев стверджував, що елементами компетенції органу управління виступають не самі функції як такі, а покладені на нього, по-перше, загальне право (щодо керованого об'єкта) та обов'язок (перед державою) виконувати певні функції, по-друге, комплекс конкретних прав і обов'язків (повноважень), що необхідні для реалізації цих функцій.
   Подальший аналіз зазначеного питання підтвердив висновок про те, що функції не є однопорядковими з повноваженнями елементами компетенції органу, а виражаються у ній шляхом правового закріплення (регламентації) останніх. Отже, за своєю природою компетенція органів виконавчої влади — це юридичне відображення (опосередкування) покладених на них функцій у спеціальних, так званих компетенційних (або статусних) нормативно-правових актах шляхом закріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов'язків, тобто державно-владних повноважень.
   Повноваження вказують на те, які права та обов'язки має орган виконавчої влади для вирішення окреслених компетенцією цілей і завдань. У нормативно-правових актах, що закріплюють повноваження органів виконавчої влади, поряд з термінами “право” і “обов'язок”, використовуються терміни “завдання”, “функції”, “зобов'язання”, “відповідальність”. До того ж закріплюються певні принципи і процедури, які встановлюють порядок здійснення наданих органам повноважень.
   У змісті компетенції можуть бути передбачені можливості органу виконавчої влади або посадової особи на свій розсуд обирати той чи інший варіант використання наданих прав і обов'язків. Це — особлива частина повноважень органів виконавчої влади і тому потребує окремого розгляду.