§ 7. Органи виконавчої влади у світлі адміністративної реформи в Україні

   За своїм змістом адміністративна реформа є цілісним комплексом узгоджених заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості життєво важливих процесів у суспільстві шляхом науково обгрунтованого створення ефективного механізму державного управління, розвитку адміністративного законодавства, поліпшення кадрового, інформаційно-технічного і фінансово-економічного забезпечення організації виконавчої влади та місцевого самоврядування. Адміністративна реформа має за мету перетворити існуючу систему управління з гальма економічних і соціальних процесів на один з визначальних чинників їх прискорення.
   Початком адміністративної реформи стало прийняття Указу Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22.07.1998 р. Цей Указ в основу проведення реформи системи державного управління поклав положення Концепції адміністративної реформи (далі — Концепція), що була розроблена створеною у 1997 р. Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи.
   Згідно з Концепцією ключовим об'єктом реформування виступає апарат державного управління — система органів виконавчої влади.
   Останнім часом вимоги до ефективності роботи апарату державного управління значно зросли у зв'язку з потребами подолання кризових явищ в економіці й соціальній сфері. Але ці вимоги часто не знаходять адекватного відтворення у практиці реформування багатьох управлінських інститутів та їх кадрового складу. Поглиблюється розрив між соціальними очікуваннями від створення нових органів та невиправдано низькою віддачею від їх діяльності.
   Ще далеко не всі фахівці зрозуміли, що адміністративна реформа немає нічого спільного зі спробами механічного скорочення чисельності управлінських кадрів. Справді науковий підхід в адміністративному реформуванні полягає у тому, що будь-які скорочення в апараті повинні проводитися виключно в тих органах, де такі скорочення є природним результатом кращої організації управління або принаймні не погіршують його результатів.
   Інша принципова ознака науковості у проведенні адміністративної реформи виявляється у тому, що будь-які структурні реорганізації в апараті державного управління повинні здійснюватися обов'язково на підставі попереднього визначення конкретних напрямів зміни функцій і повноважень, а за можливістю — і методів діяльності відповідних органів. Це потребує розробки та офіційного затвердження єдиного класифікатора функцій державного управління, який мав би стати найважливішою складовою нормативно-правової основи адміністративної реформи.
   Наступна засада наукового підходу до адміністративного реформування означає необхідність рішучої відмови від помилкового уявлення певної частини керівних кадрів про те, що ця реформа нібито може бути не тільки незатратною, а й засобом економії державних коштів. Насправді ж проведення в повному обсязі реформи — справа дорога і неможлива без досить значних фінансових витрат. Про це свідчить, зокрема, досвід ряду східноєвропейських країн, де адміністративні реформи вже проведені або проводяться. Звідси стає зрозумілим, що нестача коштів у нашої держави істотно впливає і на темпи, і на глибину запровадження заходів адміністративної реформи.
   Нарешті, ще один — хоча далеко і не останній за значенням — показник дійсного просування адміністративної реформи пов'язаний з тим, що поряд з вирішенням завдань структурно-функціональної раціоналізації апарату державного управління не менш пріоритетною має бути її демократична спрямованість. Тобто спрямованість на досягнення такої кінцевої мети, як наближення управлінського апарату до потреб громадянського суспільства і кожної окремої людини згідно із загальноприйнятими у світі стандартами демократичної, соціальної, правової держави. Відтак зусилля щодо раціоналізації апарату управління врешті-решт мають бути підпорядковані демократизації і гуманізації державного управління.
   Існуючі ж пріоритети в проведенні адміністративної реформи призводять до того, що саме у демократичному вимірі її здійснення стикається з найбільшими ускладненнями і викликає справедливі нарікання з боку населення.
   Попри все адміністративна реформа поступово рухається вперед, хоч і досить повільно, а з деяких питань — навіть суперечливо (яскравий приклад — заснування і ліквідація протягом короткого часу інституту державних секретарів).
   Характерною особливістю адміністративної реформи в Україні є те, що вона почалася з вищих ланок апарату державного управління. Вже упродовж 1999—2000 pp. було проведено певні зміни, які позитивно вплинули поки що більшою мірою на кількісні параметри управлінського апарату. Наприклад, кількість членів Кабінету Міністрів України зменшилася з 24 до 20 осіб (в тому числі міністрів — з 18 до 15). Чисельність центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) скоротилася радикально — з 89 до 46, тобто майже вдвічі.
   І хоча на цей час (станом на 01.04.2004 р.) остання цифра дещо зросла (разом налічується 59 ЦОВВ), проте ця кількість набагато менша, ніж попередня.
   Водночас набагато вагомішими мали б бути перетворення в організації та змісті діяльності органів виконавчої влади. Адже на сьогодні реально розпочато впровадження значної частини важливих положень Концепції. Зокрема, в числі фактично запроваджених заходів з реформування апарату державного управління заслуговують на увагу такі:
   - перетворення апарату Кабінету Міністрів із своєрідного “уряду в уряді” на Секретаріат із суто допоміжними функціями;
   - запровадження урядових комітетів як якісно нової організаційної форми роботи членів уряду;
   - удосконалення класифікації центральних органів виконавчої влади з наміром утвердити серед них провідну роль міністерств;
   - визначення посад міністрів політичними і відмежування їх від посад державних службовців (тобто посад адміністративних).
   Водночас не можна приховувати, що декларована рішучість впровадження окремих заходів адміністративної реформи поки що має переважно, так би мовити, паперовий характер і не зачіпає глибинного змісту процесів та інститутів, що реформуються. І це може стати однією з найбільших небезпек на шляху успішного проведення адміністративної реформи, оскільки здатне привести до дискредитації самої її необхідності та ефективності.
   Досить серйозною проблемою у реформуванні органів виконавчої влади слід визнати і те, що на цей час всі основні заходи адміністративної реформи запроваджені підзаконними актами — указами Президента України (а з деяких питань постановами Кабінету Міністрів). Суть проблеми полягає в тому, що передбачувані в даних указах Президента України заходи реформування так чи інакше стосуються організації і діяльності органів виконавчої влади. А це сфера відносин, яка згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України має регулюватися виключно законами. Отже, в даному випадку за суто формальними ознаками президентські укази, так би мовити, втручаються в правове регулювання тих суспільних відносин, які Конституцією віднесені до предмета регулювання законами України. Так виникає небезпідставна загроза піддати сумніву, за певних умов, відповідність зазначених указів Президента вимогам Конституції України.
   Враховуючи наведене і виходячи з практики правового забезпечення адміністративної реформи шляхом прийняття підзаконних правових актів, слід було б підкріпити цю практику законодавчим підґрунтям. Адже згадані укази дійсно поширюються на суспільні відносини, пріоритет у правовому регулюванні яких належить саме законам. Таким підґрунтям мав би стати Закон України “Про державно-правові експерименти з питань адміністративної реформи”, який потребує якнайшвидшого прийняття.
   У цьому Законі мають бути унормовані порядок і умови, за яких Президент України наділяється правом вживати з метою апробації реформаційні заходи тимчасової дії у сфері виконавчої влади з наступним законодавчим врегулюванням відповідних питань. Цим було б, хоча б частково, реалізовано положення Концепції щодо необхідності прийняття Закону України “Про державно-правові експерименти з питань адміністративної реформи”.