§ 5. Центральні органи виконавчої влади

   Центральними органами виконавчої влади є такі органи, які безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України.
   Враховуючи неодноразове застосування в Конституції України формули “міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, слід визнати, що міністерство є найважливішим видом центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). І це не випадково, оскільки лише міністр є членом уряду. Що ж являють собою інші центральні органи виконавчої влади, то на це питання в Конституції безпосередньої відповіді немає.
   До певного часу класифікація ЦОВВ була дуже довільною і непослідовною. Серед них більш-менш чітко виокремлювалися тільки міністерства, решта ж органів охоплювалася збірною назвою “інші центральні органи виконавчої влади”, хоча за традицією ще радянської доби тут відносно більша однорідність була властива групі державних комітетів. Це не давало змоги розмежувати їх функціональне призначення і правовий статус, визначити їх загальні та специфічні ознаки, що призводило до дублювання, суперечливості наданих ЦОВВ функцій та повноважень, їх невпорядкованості.
   З прийняттям указів Президента України від 15.12.1999 р. “Про систему центральних органів виконавчої влади” № 1572 і “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” № 1573 було не стільки суттєво скорочено кількість центральних органів виконавчої влади, скільки досягнуто більшої чіткості в класифікації ЦОВВ і відповідно у розмежуванні функціонального призначення і статусу окремих видів органів.
   Зокрема, до центральних органів виконавчої влади віднесено:
   - міністерства;
   - державні комітети (державні служби);
   - центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
   Важливою і давно очікуваною новацією згаданих указів став припис про те, що Кабінет Міністрів повинен вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище (хоча цей припис іноді порушується).
   Водночас, зважаючи на те, що Закон України “Про центральні органи виконавчої влади” дотепер не прийнято, адміністративно-правове регулювання організації та діяльності ЦОВВ здійснюється відповідно до Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затвердженого Указом Президента України від 12.03.1996 p.), а також конкретних положень про відповідні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.
   Провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України. Особи, що їх очолюють — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання. Нині (тут і далі кількість органів наводиться станом на 01.04.2004 р.) в Україні налічується 17 міністерств.
   Міністерства є єдиноначальними органами, тобто адміністративно-правовий статус міністерства уособлюється посадою міністра. Водночас міністр доручає здійснення частини своїх повноважень заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками.
  Міністри забезпечують формування і втілення в життя урядової політики у доручених їм галузях та сферах; здійснюють керівництво відповідними міністерствами та галузями, сферами управління; за власною ініціативою чи за дорученням Кабінету Міністрів, Прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів готують питання на розгляд уряду; беруть участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції Прем'єр-міністрові щодо порядку денного цих засідань; за дорученням Прем'єр-міністра представляють Кабінет Міністрів у відносинах з іншими органами, організаціями в Україні та за її межами; затверджують структуру, штатний розпис, положення про структурні підрозділи очолюваних ними міністерств, а також положення (статути) про підвідомчі міністерству органи та організації; подають до Кабінету Міністрів пропозиції про призначення своїх заступників; призначають на посаду та звільняють з посади працівників очолюваних ними міністерств, керівників, заступників керівників підвідомчих їм органів та організацій.
   Відносно новою і суттєвою особливістю адміністративно-правового статусу міністерств є надане окремим міністрам право здійснювати функцію Кабінету Міністрів щодо спрямування і координації діяльності інших ЦОВВ. Такі спрямування і координація здійснюються міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності й основних завдань цих органів та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра. Нині подібні повноваження мають кілька міністрів: економіки та з питань європейської інтеграції; праці та соціальної політики; транспорту; фінансів; юстиції.
   У межах своїх повноважень міністерства видають (у вигляді наказів міністра) загальнообов'язкові нормативно-правові акти.
   Згідно з Указом Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29.05.2001 р. організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності міністерств здійснювалось державними секретарями з одночасною відміною інституту перших заступників і заступників міністрів.
   Запровадження посад державних секретарів міністерств було сприйнято як надзвичайно важливий захід адміністративної реформи в Україні, хоча у згаданому Указі (частина п'ята ст. 3) неточно визначалося, що “державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники належать до числа керівників відповідних міністерств”. Саме це стало підґрунтям для непорозумінь у відносинах між міністрами і державними секретарями. Зрештою Указом Президента України “Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади” від 26.05.2003 р. посади державних секретарів міністерств було ліквідовано і відновлено посади перших заступників і заступників міністрів.
   Державні комітети (державні служби) — це центральні органи виконавчої влади, які на відміну від міністерств, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи функціонального характеру.
   Державні комітети очолюють голови, які не входять до складу Кабінету Міністрів.
   Традиційно державні комітети створюються як ієрархічний щабель, що безпосередньо підпорядкований (аналогічно міністерствам) Кабінету Міністрів України у тих сферах управління, які не охоплюються міністерствами і мають зазвичай міжвідомчий або надгалузе-вий — порівняно з міністерствами — характер (хоч нерідко ці ознаки переплітаються). Діяльність державних комітетів спрямовують і координують Прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри чи відповідні міністри.
   Нині в Україні налічується 23 державні комітети (служби), включаючи сім органів, статус яких прирівняно до державного комітету.
   Державні комітети — органи єдиноначальні. В межах своєї компетенції вони можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти.
   Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом — це відносно новий вид ЦОВВ, утворений згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні. їх особливість полягає в тому, що вони мають визначені Конституцією та законодавством України специфічні завдання та повноваження; щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників, вирішення інших питань.
   Нині в Україні налічується 19 ЦОВВ зі спеціальним статусом.
   Переважна їх більшість є єдиноначальними органами. Але деякі ЦОВВ зі спеціальним статусом функціонують на засадах колегіального прийняття рішень, зокрема: Антимонопольний комітет, Національна комісія регулювання електроенергетики, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна комісія з регулювання фінансових послуг.
   Центральні органи виконавчої влади всіх видів у процесі розв'язання покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також з відповідними органами інших держав.
   Для погодженого вирішення питань свої компетенції у ЦОВВ утворюються колегії у складі керівника відповідного органу — голови колегії, його заступників за посадою, а також інших керівних працівників цього органу. Рішення колегії проводяться в життя наказами відповідного керівника центрального органу виконавчої влади.
   Штатний розпис центрального апарату ЦОВВ та положення про його структурні підрозділи затверджує керівник.
   Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні (місцеві) органи, які в сукупності становлять систему відповідного ЦОВВ. Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому порядку керівник відповідного ЦОВВ.
   Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи були запроваджені Указом Президента від 15.12.1999 р. “Про систему центральних органів виконавчої влади” № 1572. Вони утворюються “у складі” (так за Указом, хоча насправді мало бути “у системі”) ЦОВВ для здійснення:
   а) управління окремими підгалузями або сферами діяльності;
   б) контрольно-наглядових функцій;
   в) регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.
   Зазначені органи здійснюють свої повноваження фактично під керівним впливом і контролем (як підпорядковані органи) міністерств та інших ЦОВВ. Нині існує понад 30 таких органів.
   Хоча урядові органи державного управління фактично діють на однаковому з іншими ЦОВВ рівні, проте формально вони перебувають у прямому підпорядкуванні відповідних ЦОВВ і не мають безпосередніх (поза керівником ЦОВВ) стосунків з Кабінетом Міністрів, як це властиве центральним органам виконавчої влади.